政讯通中心

“依法能动检察”的时代背景与基本要求

　　□“依法能动检察”理念的提出，是我国诉讼制度和司法制度发展的产物，是法治建设从立法为主转向法律实施为主的必然要求。

　　□在推进国家和社会治理现代化的时代背景下，检察机关应当以“依法能动检察”理念作为指导开展各项工作，贯彻多元共治的方针，处理好国家治理和社会治理的关系，扮演其在法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设中的多重角色。具体而言，“依法能动检察”可以从法治化、专业化、社会化、智能化四个维度予以推进。

　　自中国特色社会主义检察制度建立以来，检察机关作为国家法律监督机关，既承担着诉讼职能，又承担着监督职能。在检察机关履职过程中，履职理念经历了从“依法检察”到“依法能动检察”的观念变迁。与此同时，检察机关履职范围从过去集中于“犯罪治理”到现今更加注重“社会治理”，法律监督职能不断向更广领域拓展。检察机关的履职理念变迁与履职范围拓展相互呼应，彰显出新时代检察机关在推进国家治理和社会治理现代化过程中更大的责任担当。如何看待检察机关的履职理念变迁，检察机关应当如何通过“依法能动履职”更好地回应国家治理和社会治理中的新需求，无疑是当前检察理论研究中的重大课题。

　　从“依法检察”到“依法能动检察”

　　宪法第136条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；刑事诉讼法第6条规定“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众，必须以事实为根据，以法律为准绳”；刑事诉讼法第52条规定“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据”。上述规定均对检察机关依法履职提出了明确要求。

　　2021年7月，最高人民检察院检察长张军在为全国四级检察机关干警讲授党史学习教育专题党课时提出要“把握法治规律，深化新时代能动司法检察工作”；2022年3月，张军检察长在第十三届全国人大第五次会议上所作《最高人民检察院工作报告》通篇以“依法能动履职”为主线，凸显了“依法能动履职”在检察工作中的重要性；2022年7月，在全国检察机关加强政治建设暨深化检察改革与理论研究工作推进会上，张军检察长提出，要深化“能动履职”理论研究，回答好检察实践新课题。“依法能动检察”理念顺应国家和社会大局大势产生，在实践中步步深入，现已成为新时代检察工作的核心理念。

　　“依法能动检察”理念的明确提出，是在新时期对于检察理念的一种深化和发展。过去在检察履职方面有关于起诉法定主义与起诉便宜主义的讨论，早期在立法和司法实践中，奉行“以起诉法定主义为主，以起诉便宜主义为辅”的原则，检察官起诉裁量受到严格限制，检察官能动履职的空间较为狭窄。随着未成年人案件附条件不起诉、公诉案件刑事和解、认罪认罚从宽制度等的建立，起诉便宜主义的适用空间不断扩大，检察机关在刑事诉讼中的主导作用日趋明显，为“依法能动检察”理念的提出奠定了一定的司法制度基础。与之同时，当前司法改革的主轴正沿着专业化、职业化、独立化、效能化、社会化的方向深入推进，司法的专业化主要聚焦司法人员的能力和操守，而司法的社会化则更为关注司法相对人的感受。习近平总书记指出，“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，这正是司法的社会化所欲达到的理想目标，它使得“司法为民”不再是一句空洞的口号，而成为一种现实需求。我国司法从专业化到社会化的发展和变迁，为“依法能动检察”理念的提出奠定了较为坚实的实践基础。

　　由此，“依法能动检察”理念的提出，是我国诉讼制度和司法制度发展的产物，是法治建设从立法为主转向法律实施为主的必然要求。

　　从“犯罪治理”到“社会治理”

　　在我国，政法工作和社会治安综合治理相向而行，且相互交织、彼此促进，是国家治理和社会治理中的中国特色，也是弥足珍贵的中国经验。检察机关作为政法机关，在犯罪治理和社会治理中担负着国家所赋予的法律责任和政治责任。从世界范围来看，检察机关建立之初，其主要职能为“犯罪治理”，这一基本定位迄今为止并未发生显著改变。在我国，自改革开放以来，检察机关在职能承担方面早期也明显地偏重于“犯罪治理”，尽管向“社会治理”方面有所延伸。随着社会发展，检察机关的职能发生了明显的变迁，“社会治理”职能不断拓展，从而为“依法能动检察”理念的提出提供了较为丰厚的社会基础。

　　早期检察履职专注于或者偏重于“犯罪治理”，主要体现在刑事诉讼法的相关规定中。根据1979年刑事诉讼法，检察机关主要在刑事诉讼中承担侦查、审查起诉、支持公诉、提出抗诉、监督刑罚执行等职能；1996年刑事诉讼法修改加强了检察机关的法律监督职能，缩小了检察机关自侦案件范围，废除了免予起诉制度；2012年刑事诉讼法修改，增设了未成年人案件社会调查、附条件不起诉、公诉案件刑事和解等制度；2018年刑事诉讼法修改，完善了监察调查与刑事起诉的衔接机制，增设了认罪认罚从宽、刑事速裁、缺席审判等制度。从上述规定看，检察机关在“犯罪治理”中主要承担诉讼职能，与此同时，监督职能不断拓展；刑事检察工作中强调依法履职，检察机关的自由裁量权从1979年到2018年间有所调整，有时限缩、有时扩充，但进入新时代之后，总体上呈现明显扩大的趋势；此外，确立“宽严相济”的刑事政策，也有利于发挥检察官的主观能动性。一直以来，检察机关在承担刑事办案职能与监督职能的同时，也可以通过提出检察建议的方式参与社会治理，主要体现为诉源治理，但在该领域作用发挥得并不充分。

　　进入新时代之后，检察职能从“犯罪治理”到“社会治理”的拓展，突出地体现在以下几方面：其一，从对未成年人的司法保护到综合保护。2012年刑事诉讼法修改增设了未成年人刑事案件社会调查、合适成年人参与、犯罪记录封存等制度；此后，为了扩大非羁押性强制措施的适用，一些地方建立了“中途之家”等帮教基地；对涉罪的未成年人和未成年被害人，实行双向保护；不断完善专业化与社会化相结合的保护体系，将司法保护与家庭、学校、社会、网络、政府保护等相结合；检察官担任中小学校法治副校长，针对未成年人开展法治宣传教育，从源头预防未成年人违法犯罪行为。其二，从“刑事检察”一家独大到“四大检察”全面协调充分发展。在民事诉讼领域，落实检察监督原则，不断拓展检察监督范围，细化检察监督规范，强化检察机关监督权，增设检察建议制度，检察监督不断从原则走向具体；在行政诉讼领域，完善检察机关抗诉制度，增加检察建议规定，强化检察职能；在公益诉讼领域，尽管起先提起公益诉讼的主体并不包括检察机关，但在2017年通过修改民事诉讼法和行政诉讼法，建立了检察机关提起民事、行政公益诉讼制度，检察机关作为“社会公益代表者”的角色定位更加鲜明。检察机关除了承担打击犯罪的职责之外，其作为社会公益的代言人，还需积极回应社会公众对于公平正义的现实需求。其三，通过检察听证，吸收社会力量参与。本世纪初，检察机关开始在刑事申诉案件中适用检察听证，后扩大到拟不起诉案件、羁押必要性审查案件、审查批捕程序，再后来扩展到民事诉讼监督案件。2020年《人民检察院审查案件听证工作规定》的出台使得检察听证工作走向了常态化的道路。检察机关全面推开检察公开听证，对争议大、具有社会影响性的案件，邀请人大代表、政协委员、专家学者等参与评议，体现了检察履职的社会化趋势。其四，开展涉案企业合规改革试点，着力营造法治化营商环境。检察机关自2019年开始推进企业刑事合规工作后，通过“论证、试点、出台规范和发布典型案例”的方式，主导了涉案企业合规改革试点工作有序进行；在最高人民检察院的大力推动下，其他部委机关也陆续参与到涉案企业合规改革试点工作之中，探索建立第三方监督评估机制。对于单位犯罪治理而言，涉案企业合规改革是一种“以他治促自治”的有效途径。

　　检察机关职能从“犯罪治理”到“社会治理”的拓展，与检察履职理念从“依法履职”到“依法能动履职”的演变相互呼应、相辅相成。在“犯罪治理”中，由于厉行罪刑法定和程序法定原则，更为强调检察机关“依法履职”；而在“社会治理”中，虽然以法治社会为背景，以“依法履职”为底线要求，但明显增加了“能动履职”的权重，这是因为，“社会治理”重视法治与德治相结合，硬法规制与软法规制相结合，自治与他治相结合，事后治理与源头治理相结合，民事行政手段与刑事手段相结合，所以，检察机关履职理念从起诉法定主义走向起诉便宜主义是国家和社会治理重点及其方式发生转型的必然选择。

　　“依法能动检察”与国家和社会治理现代化

　　法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设，国家治理和社会治理有机融合，是新时代我国社会主义法治的鲜明特色。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。”在推进国家和社会治理现代化的时代背景下，检察机关应当以“依法能动检察”理念作为指导开展各项工作，贯彻多元共治的方针，处理好国家治理和社会治理的关系，扮演其在法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设中的多重角色。具体而言，“依法能动检察”可以从法治化、专业化、社会化、智能化四个维度予以推进。

　　从法治化维度看，要通过深化检察改革，优化检察权运行机制，既确保办案权力依法公正高效行使，又加强对诉讼活动的法律监督，助推侦查、审判、执行以及相关行政执法等权力依法规范运行。同时，要严格执行刑事、民事、行政、公益诉讼办案规则，规范检察权的运行，做到有权就有责、用权受监督；进一步健全完善检察权运行监督制约体系，内部监督与外部监督相结合，保障执法司法者和法律监督者依法履职和公正履职，增强人民群众的获得感。

　　从专业化维度看，要细化落实中央关于加强检察官队伍正规化、专业化、职业化建设的各项要求，不断完善检察人事管理制度机制，全面提升检察队伍的政治素质和业务能力；要在人员、资金、软硬件建设等投入上向基层一线倾斜，改善基层检察院的人员结构和物质装备条件，使之能够有效应对现代社会矛盾日益复杂化、新颖化的挑战；改变不同地区检察专业化建设发展不平衡的现状，加强不发达地区检察官能力建设。

　　从社会化维度看，要积极培育高素质、专业化的社会工作人才队伍，在未成年人保护、公益诉讼、检察听证、企业合规监管等领域充分发挥专业人才的作用；要大力完善律师参与社会矛盾纠纷化解的体制机制；要有效发挥人民监督员的参与和监督作用；要加强社会心理服务，减少和消除社会不稳定因素；要建立第三方中立评估机制，提高社会力量参与化解矛盾纠纷、参与犯罪治理和社会治理的实效。

　　从智能化维度看，要把握时代机遇，顺应现代科技发展趋势，在基础数据与终端平台、人工智能与司法经验、现代科技与诉讼程序、算法规则与法治公义等四个方面，深入推进科学技术、检察改革与检察机关依法能动履职的深度融合，有效提高国家治理和社会治理的效率和精准度。

　　国家治理和社会治理从传统治理向现代治理转型，必然要求推进治理方式的法治化、专业化、社会化和智能化。检察机关应当以“依法能动检察”理念为引领，大力推动法治化、专业化、社会化和智能化建设，在推进国家治理和社会治理现代化中实现高质量发展和效能转型升级。

　　（作者为中国政法大学诉讼法学研究院院长、教授）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202209/t20220902_575539.shtml
[免责声明] 本文来源于网络转载，仅供学习交流使用，不构成商业目的。版权归原作者所有，如涉及作品内容、版权和其它问题，请在30日内与本网联系，我们将在第一时间处理。