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以能动检察与系统治理强化黑土地保护

　　2022年5月，最高检发布检察机关依法保护黑土地四件典型案例；2022年8月1日，黑土地保护法施行。检察机关高质量开展黑土地保护工作，需要高度重视——

　　以能动检察与系统治理强化黑土地保护

　　

　　□在司法实践中，要正确理解适用黑土地保护法，充分发挥检察机关职能，严厉惩治盗挖黑土行为，以系统观念有效治理，形成多元主体参与保护黑土地的整体格局。

　　□惩治盗挖黑土行为，除法律手段治理外，还需要考虑盗挖黑土形成的社会原因。农户是直接参与耕地生产经营的人，更是保护黑土地最有效的关键主体，需要制定积极政策引导民众参与保护黑土地。

　　土地作为重要的自然资源与生产资料，与民众生活息息相关，而作为“耕地中的大熊猫”的东北黑土地，更是珍贵的自然资源。黑土是一种具有良好自然条件和较高土壤肥力，非常适宜农业耕作的土壤。保护黑土地不仅关系生态环境保护，更事关我国整体粮食安全。习近平总书记强调，一定要采取有效措施，保护好黑土地这一“耕地中的大熊猫”，要把黑土地保护作为一件大事来抓，把黑土地用好养好。2022年8月1日施行的黑土地保护法，成为守护黑土地的重要法律保障。在司法实践中，要正确理解适用黑土地保护法，充分发挥检察机关职能作用，严厉惩治盗挖黑土行为，以系统观念有效治理，形成多元主体参与保护黑土地的整体格局。

　　“检察蓝”守护黑土地的生动实践

　　2022年5月，最高检发布检察机关依法保护黑土地四件典型案例，涉及依法打击非法采挖、贩卖泥炭土犯罪行为，保护国家休耕补贴资金，防治外来入侵物种，强化湿地水土资源保护等，对检察机关依法能动履职强化黑土地资源保护具有示范意义。值得注意的是，其中王某等人非法采挖、贩卖泥炭土的案例，同样入选最高检依法惩处盗采矿产资源犯罪典型案例，凸显盗挖具有矿产资源价值的泥炭土的破坏性，凸显检察机关在保护黑土资源、打击盗挖黑土行为方面的重要作用。梳理典型案例，不难发现检察机关始终积极能动履职。

　　能动检察，即依法能动履职，是指检察机关在依法履行法定职责时，心怀“国之大者”，充分发挥主观能动性，全面提升法律监督质量和效果，及时回应人民关切和司法需求，以更好地为大局服务，为人民司法。“民非谷不食，谷非地不生。”保护黑土地关涉粮食安全和生态文明两个“国之大者”，“检察蓝”保护黑土地正是贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的重要体现，也是积极回应社会群众对生态环境需求的具体实践。

　　黑土地保护是系统工程，生态环境保护也是系统工程，不仅需要通过刑事手段严厉打击盗挖黑土行为，同时对于非法占用湿地、防范物种入侵等其他可能破坏生态环境的行为也要积极惩治，确保黑土地得到有效保护和利用。

　　当前，检察机关保护黑土地通过多样方式进行，刑事检察积极通过审查起诉，对严重破坏、盗挖黑土行为进行严惩，适时介入调查取证。通过开展黑土地公益诉讼专项监督，发现相关线索并进行调查核实。通过行政公益诉讼诉前磋商，邀请人大代表、政协委员参与公开听证，及时督促行政机关依法履职，实现双赢多赢共赢。通过制发诉前检察建议促进耕地恢复，通过制发社会治理建议，督促自然资源主管行政机关履行职责。积极开展黑土地保护宣传周等活动，积极向省级人大立法建言，推动立法完善。未来，检察机关还需要进一步积极用好黑土地保护法，督促相关行政部门落实法律规定的职责，及时查处非法占用、毁损黑土地的行为，同时加强刑事司法与行政执法双向衔接等，延伸检察机关社会治理职能，全面守护黑土地。

　　区分破坏黑土行为类型正确适用法律

　　司法实践中发现，不法分子盗挖黑土主要采取以租用、承包相应土地的方式，私自进行盗挖、售卖，非法获取经济利益。盗挖黑土行为往往具有破坏性和隐蔽性，会对土壤所具有的养分元素、有机物质造成改变，对生态法益造成侵害。因此，必须根据盗挖、破坏黑土行为侵犯法益类型、造成危害的程度不同，分别进行司法定性，以实现精准打击。

　　其一，盗挖行为直接破坏黑土地的土壤生态，造成的损害后果难以有效恢复。目前，司法实践中对盗挖黑土行为大都以盗窃罪定罪。但有观点认为，对于盗挖黑土行为，应当基于不同保护法益进行犯罪类型化区分，即：侵害秩序法益的，可适用非法占用农用地罪；侵害财产法益的，可在盗窃罪和破坏生产经营罪之间依据想象竞合选择适用；侵害生态法益的，则可适用污染环境罪。需要注意的是，以盗窃罪定罪处罚虽然入罪门槛低，但仅能保护黑土地的财产法益，无法对黑土地生态法益价值给予充分保护。其实，正是因为黑土地具有作为特殊生态资源的价值，才被非法盗用售卖，其经济价值依赖于生态法益。最高检发布的检察机关依法保护黑土地典型案例中，王某等4人非法采挖泥炭土的行为，被认定为非法占用基本农田和非法采矿，同时触犯了非法占用农用地罪和非法采矿罪，最后以想象竞合从一重罪论处。

　　其二，严重污染黑土地行为构成严重的法益侵害。土壤污染行为，直接损害土壤的肥力，减损土壤的种植效果，污染性废物中的重金属及工业废物，可通过农作物进入人体，形成对人体的危害。因此，基于黑土地的生态法益和人类中心主义的法益观念，严重污染黑土地行为的，需要按照污染环境罪从严惩治。

　　黑土地保护的系统治理

　　盗挖黑土极容易形成非法利益产业链，为此，治理盗挖黑土需要遵循系统观念，从多方面入手，形成惩治盗挖黑土合力。

　　一是法律系统内部形成有效衔接。黑土地保护法规定，非法出售黑土的，没收非法出售的黑土和违法所得，并处每立方米500元以上5000元以下罚款；明知是非法出售的黑土而购买的，没收非法购买的黑土，并处货值金额一倍以上三倍以下罚款。第35条还规定了引致条款：造成黑土地污染、水土流失的，分别依照污染防治、水土保持等有关法律法规的规定从重处罚。第36条则规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。首先，应树立生态法益保护的刑民一体化思维。刑法保护生态法益，民法典规定了“绿色原则”，将生态环境保护、避免污染土地设定为民事活动主体应当遵循的法定义务，因此对生态法益保护也应当坚持刑民一体化思维。其次，作为前置法的黑土地保护法与作为保障法的刑法需要进行衔接。刑法修正案（十一）对污染环境罪进行修改，增设了将“致使大量永久基本农田基本功能丧失或者遭受永久性破坏的”作为损害后果的规定，进一步凸显刑法对于农田土地等生态法益的保护，黑土地保护法由此成为污染环境罪“违反国家规定”的前置性条款。因此，黑土地本身具有生态法益的价值，盗挖黑土行为一定程度上对相应区域的黑土地进行不利改变。后续在出台关于污染环境犯罪的司法解释过程中需要配套跟进，明确对侵害土地生态法益的盗挖行为予以规制，对符合污染环境犯罪构成要件的盗挖行为，根据量刑情节和标准，按照处置型污染环境犯罪进行查处。最后，将土地管理法与环境保护法予以衔接。黑土地也是土地的一种，只是作为具有特殊价值的自然资源，可以将黑土地在土地资源规划中认定为基本农田、永久基本农田，从而形成特殊保护。另外，未来在环境法典编纂及出台过程中，可以在相应章节中吸纳黑土地保护法的相关规定，设立对黑土地、滩涂、湿地等的特殊法律保护。

　　二是采用技术预警手段完善预防治理。盗挖土壤行为具有一定的区域特征，目前盗挖黑土行为往往发生在耕种自然条件不便的区域。我国黑土地保护法第9条规定，建立质量检测网络，对土壤进行质量检测，并进行信息共享。因此，充分利用上述质量检测网络建立预警监测模型，根据土壤厚度、土壤性状、土壤类型划分不同区域，并设置不同的保护等级，对重点保护的区域设置技术预警机制。建立数据模型，设置一定维度的预警值，一旦土壤环境发生不利改变，超过设定的阈值范围，第一时间调查处置，避免长时间未被发现，对土壤造成更大的破坏。

　　三是构建公众参与保护黑土地机制。“善治”的本质特征就是在于政府与公民对社会公共生活的合作管理。惩治盗挖黑土行为，除上述法律手段治理外，还需要考虑盗挖黑土形成的社会原因。农户是直接参与耕地生产经营的人，更是保护黑土地最有效的关键主体，需要制定积极政策引导民众参与保护黑土地。

　　四是充分发挥中央环保督察制度作用。中央环保督察制度的设立，改变了以往条条块块、各自为政的环境保护格局，有效地扩展了群众参与环境保护的公共渠道，为群众举报提供了有效的保障。目前全国人大常委会已经对土壤污染防治法的实施情况进行多次执法检查，未来可以在执法检查中将黑土地资源保护作为执法检查重点之一。环保督察与执法检查形成联动机制，环保督察查处的线索可以移送司法机关，形成打击“盗挖黑土”的执法司法链条。未来在环保督察过程中，也要重点关注盗挖、出售黑土的相关行为并进行通报，与检察机关共同发力，充分发挥警示教育作用。

　　（作者单位：上海市人民检察院第一分院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202208/t20220819_572848.shtml
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