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设立合理程序完善不起诉案件“刑行衔接”

　　健全行政执法和刑事司法衔接机制，是《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出的明确要求。目前“两法衔接”更多关注的是行政机关向司法机关移送刑事犯罪案件的流程设计，对于司法机关向行政机关移送行政处罚案件的机制构建涉及不多，尤其是对不起诉案件，由于监督不全面、刑行处罚衔接不到位等，使得一些符合行政处罚条件的案件，没有及时予以行政处罚。对此，亟须充分发挥检察监督职能，完善不起诉案件刑行衔接机制，以适应新时代社会治理新要求。

　　国家法律监督机关的宪法定位，决定了检察机关在不起诉案件“刑行衔接”中要发挥主导作用、履行主导责任。刑事诉讼法第177条第3款和《人民检察院刑事诉讼规则》第373条第2款均规定，对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，检察机关应当提出检察意见，移送有关主管机关处理，有关主管机关应当将处理结果及时通知检察机关。因此，在落实与不起诉案件相关行政处理上，检察机关负有移送和监督的职责，应当在不起诉案件“刑行衔接”中充分发挥检察监督职能。这种检察监督并非单纯的行政违法监督，而是对“两法衔接”机制的进一步完善，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

　　笔者认为，不起诉案件“刑行衔接”的机制完善，可以从以下三方面着手：

　　明确刑事案件与行政案件的交叉范围。“刑行衔接”作为“两法衔接”的重要组成部分，其所涉及案件类型必然包含“刑行交叉案件”。根据行政处罚环节和对象的不同，“刑行交叉案件”可分为递进处罚案件、双罚并行案件、衍生处罚案件。递进处罚案件，是指行政机关移送的刑事案件，该类案件系行政机关在查处行政违法案件中，认为应追究刑事责任，转而进入刑事诉讼程序。比如，一盗窃行为所涉数额达到了刑法中“数额较大”的要求，就从一个行政违法行为转变为刑事犯罪行为。双罚并行案件，是指基于法律法规的特别规定，必须同时进行刑事追究、行政处罚的案件。比如，道路交通安全法第91条第2款规定，醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任。衍生处罚案件，是指刑事案件作非刑罚或免予刑罚处理后，导致后续行政处罚的案件。“刑行衔接”首先包含递进处罚案件和衍生处罚案件，即检察机关作出不起诉决定后，需要给予行政处罚的案件。这里的不起诉既包括法定不起诉，也包括酌定不起诉和存疑不起诉。因为，无论是递进处罚案件还是衍生处罚案件，在检察机关作出不起诉决定时，被不起诉人均未受到行政处罚。此外，“刑行衔接”也包含双罚并行案件，这主要是体现检察机关的法律监督职能，避免行政机关怠于执法，确保行政处罚执行到位。

　　完善检察机关与行政机关之间的衔接处理机制。“刑行衔接”机制最关键的一环就是检察机关与行政机关之间的衔接。对此，笔者建议从配合、监督、交流三方面完善衔接机制。首先是配合。检察机关在将案件移送行政机关前，应与行政机关进行事前沟通，这就要求检察机关要了解行政机关的办案规则、程序。在案件移送行政机关之后，配合行政机关询问和查阅卷宗。其次是监督。在依法作出不起诉决定并发出检察意见书后，继续加强后续追踪，积极跟进行政立案、处罚全过程，并要求行政机关在行政处罚执行完毕后及时反馈，保证行政机关高效执法，减少职能部门之间的推诿现象。需要注意的是，开展行政检察监督，不能干预行政机关正常履职，更不能替代行政机关履行本应由行政机关履行的法定职能。如果行政机关对被不起诉人作出的行政处罚确属不当，被不起诉人或其他行政相对人向法院提起行政诉讼，检察机关可以在案件进入行政诉讼程序后依法进行监督。再次是交流。大力推进检察机关与行政机关之间信息共享和意见交流平台建设，对于检察机关作出不起诉决定并提出检察意见的案件，检察机关应定期与相关主管部门召开联席会议，通报“刑行衔接”及处理中存在的问题，研究意见、对策，提出具体的解决方案。

　　构建“刑行衔接”在检察机关内部的运行模式。“刑行衔接”机制的顺利运行需要充分发挥检察机关刑事检察部门、行政检察部门、案件管理部门等多部门的整体效能。为此，笔者建议，在检察机关内部协作上着力加强两方面机制建设：一是加强归口管理；二是建立推送机制。加强归口管理，建议刑事检察部门在作出不起诉决定后，认为需要对被不起诉人进行行政处罚的，在提出部门意见后，将相关案件材料移送行政检察部门办理，行政检察部门对被不起诉人的行为是否需要给予相应行政处罚、其他相关人员的行为是否构成行政违法等进行全面审查。建立推送机制，即依托全国检察业务应用系统2.0，通过案件管理部门设置权限等方式，实行特殊结果自动推送。建议增设不起诉案件“刑行衔接”模块，梳理刑事与行政相交织的罪名，将是否提出检察意见作为“刑行交叉案件”不起诉程序的案卡必填项，只要相关案件作出不起诉处理，系统将自动抓取相关线索，第一时间推送至行政检察部门办案系统进行监督。这样处理的优点在于：一方面，可以通过必填案卡的方式提示检察官主动履职，增强刑事检察部门“刑行衔接”的意识；另一方面，行政检察部门可对不起诉后的“刑行交叉案件”进行全面监督，包括对刑事检察部门认为不需要行政处罚的案件进行再次过滤，确保不起诉后检察权的顺利运行。

　　（作者单位：山东省淄博市淄川区人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202208/t20220820_572944.shtml
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