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推动强制报告制度刚性落实的路径探析

　　

　　文/李琦

　　江苏省泗洪县检察院

　　强制报告制度的确立，有利于破解侵害未成年人案件发现难、报案不及时等导致的打击不力问题，对维护未成年人合法权益，督促相关主体切实履职，提升未成年人保护社会治理水平，具有十分重要的意义。制度建立近两年，落地情况总体良好，在未成年人保护方面发挥了重要作用。但由于受求助意识匮乏、性观念模糊、家庭监护不力等特殊因素的影响，强制报告作用的发挥仍不充分，落实中还存在宣传力度不足、报告主体责任意识不强、监督追责机制不健全等难点和痛点问题，亟待加以解决。

　　一、强制报告制度运行中存在的痛点难点问题

　　1.强制报告制度普及程度较低。实践中，强制报告制度的知晓率较低，除《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》成员单位工作人员外，大部分社会工作者、企事业单位人员等没有听说过强制报告制度，即使是医院、教育部门、培训机构等密切接触未成年人行业的从业人员，也存在不知晓的情形，对该制度了解或非常了解的更是少之又少。此类人员不仅不了解强制报告制度，有的甚至成为实施侵害的主体。如有的未成年被害人被自己老师侵害，有的被害人在医生体检时被实施性侵害。

　　2.强制报告主体责任意识不强。实践中仍存在强制报告主体未向公安机关、检察机关等报告的情形，部分报告主体对不知道自己有报告责任，或知道要报告但考虑自身名誉、隐私等因素，遇到未成年人被侵害时不愿意报告、报告不及时。有的老师知道自己学生被性侵，不及时报警，也不向学校报告的情形，导致学生自己回家后向家长哭诉才案发；有的强制报告主体因未及时报案，导致未成年被害人遭受长期、多次侵害，造成怀孕、抑郁等严重后果。

　　3.线索发现渠道比较有限。目前较为普遍的线索发现渠道就是向公安机关报案、向检察机关提供案件线索，部分地区仍依赖司法机关发现案件，对于APP、微信小程序等大数据的运用较为稀缺，即使有这些平台，平台的使用率也不高。且现在仅仅依靠制度规定的几类人员提供线索，导致案件无法及时发现和进行处置。如发现监护侵害线索，报告主体不及时报告，有可能导致案件关键证据灭失、被害人受侵害严重等后果。

　　二、原因分析

　　1.强制报告制度宣传仍不到位。强制报告制度的宣传未能实现全覆盖，一些报告主体仍不了解制度的背景、内容和具体要求，也未参加过任何相关传达学习活动，因宣传不到位，导致制度执行起来较为乏力。不够重视，怕担责任，部分地区尤其是基层的教育、民政、卫健等部门在制度落实上未能形成协作机制。制度宣传方式较为单一，部分地区仍以送达强制报告意见为主，试图依靠传统的纸质方式传达学习，未能在宣传形式上花时间、下功夫，导致制度的宣传力度不足。此外，目前在宣传上仍存在堵点和死角，特别是小旅馆、小宾馆、校外辅导机构等侵害未成年人案件多发的场所，履治屡犯，报告意识极低，而对电竞酒店、网络空间等领域，监管仍存空白，强制报告及相关法律法规的宣传不易渗透。

　　2.强制报告制度刚性仍不足。强制报告主体责任未抓实，导致责任意识不强。传达和宣传是强制报告主体了解该制度的前提条件，而监督追责则是推动制度落实的重要环节。部分地区相关部门沟通协调机制尚不健全，甚至未建立，对未履行报告义务的责任主体更没有监督追责措施，使得强制报告制度形同虚设。奖惩机制没有细化，导致不好落实。强制报告制度规定了报告主体未履行报告职责应当承担的法律责任，还专门规定了长期不重视该报告工作的公职人员应当承担的法律责任。但是制度的规定较为笼统，具体如何奖励、针对不报告情形的严重程度应该分别给予什么处分，并没有明确规定，导致强制报告制度在落实的时候，缺乏参照。所以，报告制度的刚性不足，实践中依据奖惩条文给予报告主体奖励和处罚的案例很少，未成年人权益难以得到保障。

　　3.强制报告配套机制仍不健全。强制报告制度是检察机关参与社会治理的重要举措，是一项系统工程，需要多个职能部门协作配合，而实践中，由于重视程度不够等因素，部分地区并未建立联席会议制度，教育、民政等保护力量处于分散状态，各自在自己工作领域开展工作，未形成工作合力。部分地区职能部门之间缺乏有效沟通平台，信息不畅通，导致有的案件线索提供不及时。而除医生、教师等密切接触未成年人行业的人员外，普通群众对于案件线索只知晓报案一个途径，无其他举报方式，容易导致案发不及时或者遗漏案件线索。

　　三、推进强制报告制度落地落实的路径探析

　　（一）进一步强化部门联动和资源整合，形成保护合力

　　一是促进部门联动，汇聚保护力量。监察机关、检察机关等部门应当加强沟通交流，建立联席会议制度，明确强制报告工作联系人，加强工作衔接和信息共享，形成保护合力。应建立定期会商机制，通报侵害未成年人案件办理情况，研判分析侵害未成年人案件形势和成因等，对旅馆等行业实行重点监督管理，常态化开展强制报告制度落实的教育引导和督促整改。司法机关接到报案后应当立即协调相关部门，同步开展被害人救助、安置、身心康复等工作，整合司法机关、职能部门和群团组织等各方资源和力量，畅通工作衔接机制，形成保护合力。

　　二是搭建专业平台，畅通联系渠道。设立专门的强制报告举报平台，包括未成年人司法社会服务云平台、APP、小程序、网站、热线电话等，强化信息共享，拓宽线索发现渠道。构建侵害线索快速反应机制，依托线上、线下多元平台，确保实现快捷受案、及时查处及监督同步。同时，推动强制报告工作纳入网格化管理，利用网格员开展强制报告制度宣传、线索调查核实、被害人综合救助等工作，扩大群众基础，推动制度落实。

　　三是完善救助手段，提升保护质效。强制报告制度的运行和落实还有很多待完善的地方。司法实践中，还需要严格执行相关制度，完善受教育权保护、便利评残等配套举措，持续做好被害人安置保护后半篇文章。对因案件陷入困境的未成年人，司法机关、民政、妇联等部门应当强化协作，及时联动，充分履行刑事、民事、综合救助等各项职能，通过亲职教育、心理疏导、司法救助、入学安排、民事维权、涉未综合治理等内容，最大限度保护被侵害未成人。

　　（二）建立强制报告倒查和奖惩机制，提升制度刚性

　　一是建立强制报告倒查机制。各级公安机关、检察机关在办理侵害未成年人犯罪案件过程中，应当同步开展强制报告落实情况倒查工作。可以建立倒查台账，确保每案必查。对已进入公安阶段、审查起诉环节的侵害未成年人案件，要查清相关责任单位和人员是否履行了强制报告责任，是否存在应报不报的问题。针对发现的应报告未报告情形，应当规定在案件侦查或审查完毕后一定时间段内及时将追责线索移送主管机关、监察机关，主管机关和监察机关作出处理决定并将处理结果反馈至公安机关、检察机关。

　　二是完善强制报告举报奖励机制。检察机关、民政部门等未成年人保护职能部门，可以通过会签文件的形式，建立奖励举报侵害未成年人权益违法犯罪线索的制度，明确强制报告的线索范围、奖励条件及标准、规范奖励程序等。如规定举报人获得奖励应当具备一定条件，举报的线索应系司法机关尚未掌握，且举报内容能够清晰地反映案件线索的时间、地点、内容等具体信息，经公安机关、检察机关查证属实并立案的；细化奖励的标准，可以规定根据举报的案件线索价值、性质、影响等因素综合确定具体的奖励金额，并将奖励标准划分档次，按照治安处罚、提起公诉、提起公益诉讼等最终处理结果设定奖金；规范奖励程序，明确奖励审批决定、发放、领取的主体和时限等。

　　三是完善未报告追责机制。各义务主体和职能部门可以通过制度性文件，细化应报告未报告的追责程序，使得司法实践中能够有所参照，压实强制报告主体的责任意识。如可以设定责任梯次，将报告义务主体应当报告而未报告的情形划分等级，根据其情节严重程度，按照一般后果、严重后果、特别严重后果进行追责；根据报告义务主体的身份，按照公职人员、民办教育机构、医疗机构、酒店等其他密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员等进行划分，依据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等法律规定，结合严重程度依法追责；规定追责的流程、处理时限、反馈等事项，并明确检察机关通过检察建议、向上级报告等形式，对相关行政部门责任意识不强、制度落实不力等问题行使监督权。

　　（三）广泛开展强制报告政策宣传和法治教育，加强源头预防

　　一是提升报告主体的责任意识。检察机关要及时向强制报告涉及的单位和部门送达强制报告制度有关文件，并结合典型案例进行解读，在思想认识、工作制度、协作机制、执行力度等方面进行充分研讨，必要时也可以牵头民政、卫健等部门组织医生、教师等代表开展制度专项培训，加强相关部门、人员甚至社会大众对侵害未成年人行为报告的意识。相关行政主管部门应当破除“自扫门前雪，少管别人事”的陈旧观念，做好强制报告制度在系统内部的传达、强调和引导工作，定期组织开展学习培训，将强制报告纳入考核指标，引导相关部门和个人充分掌握和正确执行制度要求。

　　二是扩大制度宣传覆盖面。司法机关、教育、民政等未成年人保护部门要形成宣传协作意识，共同开展强制报告制度的学习，将强制报告的精神传达到每一个行政主管部门、每一个报告义务主体，确保大家知晓相关规定，实现全覆盖、常态化。聚焦侵害未成年人案件多发、高发的场所，组织小旅馆校外辅导机构等领域及人员的学习培训，保证无宣传死角，确保知晓率达100%，并组织知晓强制报告及相关法律法规的相关规定学习，通过以案释法、定期安全隐患排查等形式，提升司法威慑力，强化履职意识。

　　三是创新制度宣传方式方法。除了传统的送法进校园外，还可以采取“互联网+”等形式，推动强制报告制度宣传无死角。如制作微信小程序或依托已有的线索举报程序，增设强制报告模块，日常推广微信的同时宣传强制报告功能，接受线索举报；可以通过发放宣传手册、直观的动漫、进社区普法等形式，介绍强制报告制度、强制报告义务主体和不报告的后果等，组织形式多样的宣传活动。

原文链接：http://www.jsjc.gov.cn/qingfengyuan/202206/t20220610_1397835.shtml
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