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让强制报告制度更好落地

　　

　　文/张涛

　　江苏省江阴市人民检察院

　　侵害未成年人强制报告制度（以下简称强制报告），是指负有报告义务的机构及其工作人员，在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的，应当立即向有关部门报案或举报。2020年5月，最高检联合国家监察委员会等九部门共同发布《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》（以下简称意见），2020年10月修订的《未成年人保护法》把强制报告上升至国家法律层面。强制报告的实践探索与立法确立，对于及时惩治侵害未成年人犯罪，加强未成年人综合保护，提升未成年人保护社会治理水平，有着重要意义。

　　法律的生命在于实施，强制报告制度只有规范地、不折不扣地执行，才能发挥应有的功效。对于检察机关而言，强制报告是检察机关推动未成年人社会治理创新的生动成效，是织密未成年人保护制度体系的有力抓手，是加强未成年人权益保护监督的重要举措。检察机关有义务、有责任、有必要去加强强制报告的宣传力度，创新宣传举措，强化制度刚性，推动强制报告落地生根。本文结合江阴市人民检察院的实践，浅析细化落实强制报告制度的路径

　　一、加强制度宣传，注重宣传的对象、方式、成效

　　落实制度的前提是知晓制度，只有责任主体都知晓制度，才能提高责任意识，积极实践制度。因此加强制度本身的宣传，是落实强制报告的基础。宣传强制报告要注意从把握好三个维度去推进。

　　第一个是从宣传对象的维度，实现铺面提线覆点。点是指负有强制报告义务的个人与单位，线是行政主管部门，面是社会公众。强制报告是特定主体的义务，只有行政主管部门做好传达、强调、引导、培训工作，才能让一线工作人员清楚掌握制度。如果行政部门不开展或者开展不到位，势必影响一线基层人员对制度的知晓。检察机关是强制报告的推动者、监督者，从职责上不能替代行政部门去开展一线宣讲，这既不符合分工负责、各司其职的未成年人保护规范，也无法及时满足线多面广的未成年人保护工作需求。因此，要对接行政部门，通过查阅台账、查看会议议程、开展基层走访调查等，了解宣传推广制度的情况，必要时召开联席会议，督促行政部门开展好制度的宣讲，并适时配合行政部门深入基层开展宣讲。从宣传的形式上看，可以有现场宣讲，也可以发挥新媒体优势，铺开扩大宣传面。强制报告制度是凝聚社会关注未成年人保护的有益实践，需要发动社会力量，共同推动制度落实。如最高检就联合福建省检察机关制作了动漫短片，以生动活泼的动漫形式解读强制报告制度，加深了责任主体与社会公众的理解。2021年4月1日，最高检制作的全国两会原创视频《“报告免责，不报告追责”张若昀为爱发声》正式落地北京地铁、公交及重要交通枢纽，得到了公众的广泛认可，也形成了保护未成年人的良好社会氛围。

　　第二个是从案件特殊性的维度，帮助责任主体提升判断侵害的能力。意见第4条规定了9类应当报告的未成年人遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的情形，主要是侵害未成年人人身权利的。《未成年人保护法》第11条规定，发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临危险情形的，应当报告。从规定的内容来看，《未成年人保护法》要求的应当报告情形明显广于意见规定的报告情形。从报告的内容看，可以分为现实侵害报告及危险报告、安全隐患报告、招录人员报告。而这些伤害结果有些是显性，很直观的，有些是隐性，很隐蔽的。明显遭受的侵害通过肉眼、常识即可以清晰判断、辨别的，如家暴、性侵害等。而隐性的伤害后果需要通过细致的工作才能发现，但隐性的伤害后果表明犯罪发生早、持续时间长，未成年人乃至家长没有及时及早正确应对，对未成年人造成的伤害更严重。隐性的伤害后果会发生在网络等不容易被外界察觉的地方，更多地出现在学校，如未成年人出现明显的情绪反常、行为异常、成绩下滑、作息紊乱等，这就需要学校老师，尤其是班主任老师在日常工作中多加留意，及时察觉学生的反常，对于出现反常的学生，及时与家长联系，向校方报告，去了解反常原因，发现潜在的犯罪问题。

　　第三个是从宣传目标的维度，强化制度存在的价值。制度的价值可以分为三个层次，强制报告可以有效加强未成年人保护工作，这是制度的根本。强制报告拓宽案件的发现渠道，尽早发现侵害未成年人合法权益的行为，及时、全面地收集固定证据，让刑事制裁与侵害未成年人行为的因果关系更加紧密，强化了打击犯罪的力度，有效地震慑意图侵害未成年人的犯罪分子，督促其放下犯罪与侥幸心理，这是制度的要旨。依托制度发现案件后，立即对未成年被害人开展司法救助，帮助其与家长走出犯罪的阴影，这是制度的效果。通过宣传强制报告制度的价值，一定程度上扭转了“自扫门前雪，少管别人事”的陈旧观念，消除了顾虑心理，增强了相关部门、人员甚至社会大众对侵害未成年人行为报告的意识与主动性。同时依托强制报告，可以让政府职能部门、司法机关对辖区内未成年人群体状况及可能普遍存在的问题有更清晰地了解，为发现、堵塞管理漏洞、推动社会治安综合治理创造有利条件。

　　二、细化操作流程，正确、规范、系统执行制度

　　强制报告与见义勇为主动报案是不同的，不同点在于报告主体的特定性、报告内容的紧急性、违背义务的追责性。见义勇为是道德层面的，而强制报告是法定的制度，尤其是不落实制度可能会受到纪律的处分、法律的处罚。为了激发责任部门、人员落实制度的自觉性、主动性，必须细化强制报告的执行规范，让各个环节有据可循，避免出现因害怕追责而回避问题的“灰色思维”。要着重细化以下规范：

　　一是培训规范。要把强制报告及相关未成年人保护规定，作为密切接触未成年人从业人员岗前培训的重点内容，加深报告主体对义务、法定职责的理解，吃透立法对个人信息的隐私保护与善意报告免责的规定，增强工作中发现问题的敏锐性。

　　二是排查规范。发现未成年人遭到侵害，可以是被动发现，也可以是主动发现。医生治疗检查时发现犯罪的后果，就是被动地发现。但未成年人遭受性侵的犯罪如同黑数，黑数多数不会自动暴露，就需要主动去发现。而且主动发现问题，能够更早地处理问题，避免伤害结果的扩大。要完善线索发现机制，如各街镇、村居委的儿童督导员和儿童主任、团干部、妇联干部等与未成年人密切接触行业的联络员，承担起对辖区内未成年人被侵害案件线索的排摸和发现职责，积极主动地去走访排查，并提高主动发现线索的能力。在排查时要做好隐私保护，避免对未成年人造成二次伤害。

　　三是处置规范。责任主体发现应当报告的情形后，在报告的同时，应当开展医疗、心理、监护干预等工作，并将过程中形成的与案件事实相关的材料及时规范撰写，提交公安机关。在实践中往往遇到因未成年人或其法定代理人显露出抗拒报案的表现，甚至是明确地拒绝报案，报告主体会产生是否要尊重家长意见而不报告的疑惑。因此在处置规范中必须强调应当报案，不因未成年人及其法定代理人的意志而变化。因为侵害未成年人的犯罪必须得到惩治，对犯罪及早地打击，才是对未成年人最有力的保护。但也应当做好意见沟通，把强制报告的规定讲清楚，把犯罪对被害人的伤害讲清楚，把及早报案的好处讲清楚，争取未成年人及其家长的理解。

　　四是核实规范。意见第6条规定：具备先期核实条件的相关单位、机构、组织及人员，可以对未成年人疑似遭受不法侵害的情况进行初步核实，并在报案或举报时将相关材料一并提交公安机关。初步核实不是去替代公安机关开展调查，初步核实的目的，一方面是了解清楚侵害的方式、过程等，以便及时对未成年被害人开展医疗、心理等救助；另一方面要帮助未成年被害人消除恐慌心理，冷静回忆遭侵害过程，配合公安机关全面查明案件事实。初步核实时，必须以客观的伤害结果为核心，不能将个人、单位的想法、观念、意志强加给未成年人，更不能以初步核实结果作为认定事实的依据，甚至去替代司法机关的处理。

　　五是保障规范。为报告主体依法履行职责提供便利条件，应当对报案人信息予以保密，消除报告人的顾虑。如公安机关在制作询问笔录时，可以妥善记录报告人的个人身份、工作等信息，在庭审中需要核实的，采用庭下核实等方式。对于违法窃取、泄露报告事项的，要依法依规严惩。对于干扰、阻碍报告的行为，也要依法追究法律责任。

　　六是联络规范。强制报告制度涉及部门多，需要有良好的联络机制，把制度本身及相关未成年人保护工作串联起来。修订的《未成年人保护法》明确了民政部门承担未成年人保护协调机制具体工作，因此可以由民政作为牵头部门，及时统筹推进强制报告制度。要完善各部门的权责清单，防止责任稀释，以及相互推诿、扯皮。要建立具体联络人名单，将工作固定至专门的职能科室，明确职能部门内部的统筹，及时汇总本条线、本部门落实强制报告制度的情况及遇到的问题。

　　三、抓实主体责任，督促责任人员履行职责

　　强制报告落实的好不好，关键在于责任主体履行职责是否到位。抓实强制报告的主体责任，需要多措并举：

　　一要违规追责。意见第17条规定不按规定落实强制报告制度要求的，根据其情节、后果等情况，监察委员会应当依法对相关单位和失职失责人员进行问责，对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理。对于不按照规定履行报告要求的单位和个人，必须严厉、及时追责、惩处，以保证制度的刚性。最高检发布的“检察机关与各方力量携手构建未成年人保护大格局”典型案例中，某省某小学的校长包某某、副校长印某某接到家长反映该校老师猥亵儿童行为的线索举报后，未调查核实，也未向公安机关报案。最终包某某、印某某均因渎职犯罪被追究刑事责任，纪委监委启动追责问责，按规定免去了该县教育局分管校园安全的副局长职务。

　　二要正向激励。意见第19条规定对于因及时报案使遭受侵害未成年人得到妥善保护、犯罪分子受到依法惩处的，应当给予奖励、表彰。正向激励有助于增强报告人的获得感、责任感，更加有利于强制报告制度的落实。江阴市人民检察院在办理一起因医生报案而查处的强奸案中，向市卫生健康委员会发函建议表彰报案的医生。

　　三要案件通报。司法机关在办案中，发现强制报告中存在的问题，均应当及时通报相关行政部门，必要时可以通报其他行政部门，增强做好强制报告制度的合力。司法机关在办理具体个案时，及时反馈立案信息、案件进展等，并就证据移交、线索筛查、隐私保护、共同救助等形成规范。

　　四要宣传报道。通过新闻媒体报道强制报告制度，尤其是违反强制报告制度被追究法律责任的案件，有助于增强责任主体对强制报告制度的行动自觉。2021年5月9日检察日报头版报道《一场聚焦强制报告的“破冰”之诉》，涉事旅馆未履行强制报告义务，不仅被行政处罚，还要向未成年被害人支付精神损害赔偿金。

　　四、发挥监督优势，保障制度刚性与运转有序

　　强制报告制度是检察机关参与社会治理的重要举措，当未成年人的合法权益受到侵害时，检察机关应当切实履行法律监督职责。检察机关在监督强制报告的落实中，可以着重从以下方面开展工作：

　　一是加强立案监督。强制报告为检察机关对报告的案件进行跟踪、监督提供了有利条件，检察机关依法行使立案监督权，一方面，可以准确把握罪与非罪、此罪与彼罪的衔接，尤其是在性侵害未成年人案件中，对于法律理解、证据标准、事实认定存在分歧争议时，检察机关进行立案监督，有助于统一办案标准，维护司法公正。另一方面，侵害未成年人案件的证据收集具有特殊性，难度较大，检察机关通过立案监督，可以及时引导侦查取证活动，为精准指控犯罪奠定证据基础。为了加强对该类案件的立案监督，我们要求报案人、报案单位在向公安机关报警后，应当及时将情况通报检察机关。也要求公安机关接到性侵害未成年人的报案后，第一时间通报检察机关，由检察机关提前介入跟进监督。

　　二是开展综合保护。通过监督强制报告落实，检察机关可以第一时间介入未成年被害人的保护工作，尤其是涉及监护侵害的案件，可以及早启动监护干预，通过支持、督促起诉等，维护未成年人的合法权益。通过监督落实强制报告，可以发现未成年人保护工作中的薄弱处，以及社会治理中存在的漏洞，及时运用社会治理检察建议、行政公益诉讼等方式，督促主管部门履行管理、督导职责，加强社会治理。

　　三是监督操作规范。检察机关在办理侵害未成年人案件时，要准确查明案发经过，尤其是查明本案是否可能会通过强制报告而案发，继而判断相关责任主体是否履职到位。再根据具体情况，有针对性地向有关部门提出改进建议或者发出检察建议等。

　　四是深化制度创新。检察机关推动强制报告的建立，并在落实深化的过程中，建立起管理规范、分工明确的强制报告制度运行机制，有些地区还探索开发了强制报告受理处置的智能程序，对于便捷落实制度、加强检察监督起到了有益促进。如重庆市开发了“强制报告”APP，实现快捷受案、及时查处、监督同步。浙江省杭州市检察机关与支付宝合作开发了“检察监督线索举报－杭州”小程序未成年人保护专栏，方便了社会公众反映侵害未成年人的线索与问题。

　　五、完善制度衔接，推动系统综合全面有效保护

　　强制报告制度不仅是发现侵害未成年人犯罪案件的制度，更是保护未成年人的重要制度，未成年人保护是一项系统工程，必须要将强制报告制度与其他未成年人保护制度结合起来，才能让制度实现“1+1>2”。

　　一是与一站式办案机制结合起来。强制报告能够在一定程度上解决侵害未成年人犯罪案件发现难的问题，应当充分利用该优势，惩处犯罪。发现案件后就是启动对案件的侦查，在侦查时一站式办案机制可以避免反复询问给未成年被害人造成二次伤害，依法办理案件的同时，通过依托一站式办案机制，增强了检察机关与公安机关的联动，确保案件办理的效率。

　　二是与未成年被害人救助机制结合起来。帮助未成年被害人走出犯罪的阴影是办案的出发点之一，是重要的后半篇文章。因此要落实《关于全面加强未成年人国家司法救助的意见》，同步开展未成年被害人的心理评估、疏导、救助、保护工作，确保每一个未成年被害人得到及时、有效、全面的关爱和救助。

　　三是与监护干预机制结合起来。对于因强制报告制度案发的监护侵害案件，在依法惩处的同时，应当及时建议、支持有关部门、组织或个人向法院起诉撤销监护人资格，并确保未成年人得到妥善监护照料。对于家长知晓未成年人被侵害，但因各种顾虑、原因未报案的，应当及时开展家庭教育指导，督促家长扭转错误思想观念，配合司法机关做好救助工作。

　　四是与联动保护机制结合起来。未成年人遭受侵害后往往面临身体康复、监护安置、就业就学等多方面难题，需要依托各职能部门配合，提供专业化保护。要完善未成年人保护多部门联动机制，依托未成年人保护委员会，明确责任部门、介入时间、协作原则，建立起联动高效、响应及时、内容多元的救助体系。

　　五是与未成年人自护教育机制结合起来。预防未成年人被侵害，教育是关键。强制报告是预防未成年人被侵害的重要机制，要在面向未成年人法治宣讲时，讲透强制报告制度，增强未成年人自我保护的意识，也增强敢于直面不法侵害的勇气，掌握面对不法侵害的技巧，及时维护自身合法权益。

原文链接：http://www.jsjc.gov.cn/qingfengyuan/202206/t20220610_1397834.shtml
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