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强制报告激励和惩戒机制路径探讨

　　

　　文/李丽 姜自娟

　　江苏省连云港市人民检察院

　　建立强制报告制度有利于在第一时间发现未成年人遭受侵害的线索，及时完善固定证据，严厉惩治侵害未成年人违法犯罪，能让遭受侵害的未成年人得到及时、有效的心理干预和司法救助，切实维护其身体健康和合法权益。但是强制报告的法律责任能否得到有效落实，责任追究是否能落实到个人，是强制报告惩戒落实的焦点问题。

　　对于非义务主体自觉主动报告又应该如何进行奖励激励，具体如何操作，亦是现实中遇到的问题。

　　强制报告激励和惩戒机制目前存在的问题

　　强制报告制度惩戒责任条款主要集中在《未成年人保护法》第117条和《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）第16条至18条，激励条款主要是《意见》第19条。此外，2021年5月，最高检又公布了一项措施，即检察机关将联合相关部门推行侵害未成年人案件每案“是否报告”必查机制。通过设置法律条款和倒查措施，强制报告建立起了激励和惩戒的机制。激励和惩戒机制有效促进了强制报告制度的落实，但在实践中仍存在如下问题。

　　一是义务主体的报告意识仍然不足。根据法律规定，强制报告义务主体为国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员。其中“密切接触未成年人行业”是指依法对未成年人负有教育、看护、医疗、救助、监护等特殊职责，或者虽不负有特殊职责但具有密切接触未成年人条件的单位、企业、组织，如教育、医疗、儿童福利机构、救助机构；旅店、宾馆，居（村）民委员会等。“密切接触未成年人行业”涉及报告主体范围广泛，属于履行报告义务的“薄弱环节”。如医院及医务工作者容易掌握幼女怀孕、流产的情况，以其专业化水平能够发现未成年受害人的非正常化伤情，但实践中医务人员不依法履行报告的情况不在少数。

　　二是责任倒查落实难。一方面，以追究单位责任为主。《未成年人保护法》第117条规定，“未履行报告义务造成严重后果的，由上级主管部门或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”该条规定明确强制报告主体责任为“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”。在实践中，强制报告制度的责任追究主要以单位责任为主，容易造成责任追究不直接、不到位。另一方面，非国家工作人员的处分责任不明确。对国家工作人员长期不重视强制报告工作，不按规定落实强制报告制度要求的，各级监察委员会可以进行问责，对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理。但是对于非国家工作人员拒不履行强制报告义务，应该如何追究责任，目前无具体的法律规定。

　　三是奖励条款规定过于原则。强制报告的奖励条款主要是《意见》第19条，该条规定，“对于因及时报案使遭受侵害未成年人得到妥善保护、犯罪分子受到依法惩处的，公安机关、人民检察院、民政部门应及时向其主管部门反馈相关情况，单独或联合给予相关机构、人员奖励、表彰。”但是该条款未明确奖励主管部门、奖励方式，奖励路径并不畅通。

　　四是检察监督刚性不足。《意见》第18条规定“人民检察院依法对本意见的执行情况进行法律监督。对于工作中发现相关单位对本意见执行、监管不力的，可以通过发出检察建议书等方式进行监督纠正。”

　　对策探讨

　　一是进一步提升报告意识。通过入职培训、业务宣传等加强强制报告主体的报告意识，特别是薄弱领域的宣传，使义务主体能够准确掌握应当报告的情形、报告流程，特别是注意明确相关法律责任。开展全方位普法宣传，采用线上、线下相结合的方式宣传强制报告制度，让公众知晓、接受、支持这一制度，推动强制报告“社会意识”的养成，共同保护未成年人合法权益。

　　二是完善强制报告倒查机制。检察机关牵头相关职能部门推行侵害未成年人案件每案“是否报告”必查机制，当案件中涉及医疗机构、教育机构、旅馆和酒店等经营场所时，检察人员应围绕“重点领域、重点环节、重点人员”，通过证据审查调查、相关人员走访谈话等方式摸排责任主体强制报告履职情况，及时发现未履行报告义务的线索，并及时移送相关责任部门进行纠正。以案件倒查的形式切实增强各相关单位落实强制报告制度的自觉性和主动性，促进强制报告主体依法履职尽责，从而构建社会综合预防保护体系，最大限度地维护未成年人合法权益。

　　三是细化对强制报告责任追究。对于未履行报告义务的国家工作人员，作出警告、记过、降职等政务处分；如果造成严重后果并构成犯罪的，可参照渎职罪等职务犯罪追究相关人员的刑事责任。对于非国家工作人员，如旅馆、酒店等从业者及其他社会组织，可以由其上级主管单位根据后果的严重程度作出罚款、吊销营业执照等行政处罚；造成严重后果并构成犯罪的，建议对单位和个人同时追究法律责任。

　　四是畅通奖励渠道。由检察机关或者民政部门牵头，联合报告主体的上级主管部门落实奖励责任，对积极履行报告义务，提供举报线索的个人或单位给予奖励。奖励方式可以采用物质奖励、表彰通报、树立典型等多种方式进行，以发挥正面引领示范作用。奖励可以采取不公开的方式进行，保护报告、举报者的隐私。实践中，有的检察机关出台相关办法，对奖励主体、奖金范围、奖励对象等内容进行了明确，为奖励对象颁发“见义勇为”荣誉证书和现金奖励，促进激励效果明显。

　　五是强化检察监督刚性。一方面强化检察建议的跟踪落实。对检察建议坚持“一抓到底”的原则进行跟踪督促，在开展书面审查回复、整改落实情况的同时，注重“抓前端、治未病”，促进从根子上、管理上解决强制报告落实的问题。另一方面，秉持“监督而不替代”的理念，检察机关可以通过召开研讨会、联席会议等方式，牵头相关职能部门，联合相关报告主体，共同研究分析强制报告落实中存在的难点，需要解决的问题，商讨有效的解决措施，提升检察监督效果。

原文链接：http://www.jsjc.gov.cn/qingfengyuan/202206/t20220610_1397840.shtml
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