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【生态环境和资源保护领域公益诉讼典型案例三】：烟台市芝罘区人民检察院督促保护森林资源行政公益诉讼案

　　【关键词】

　　行政公益诉讼 破坏森林资源 扫黑除恶 行政责任与刑事责任竞合

　　【要旨】

　　检察机关在扫黑除恶专项活动中发现犯罪行为持续破坏森林资源，可综合运用刑事检察和公益诉讼检察职能，对损害国家利益和社会公共利益的情形进行全方位监督。刑事处罚与行政处理性质、目的不同，就同一违法事实，行为人需承担的刑事责任与行政责任不能相互替代，行政监管和刑事诉讼程序可同时推进。

　　【基本案情】

　　2005年9月至2018年12月间，郭某、邢某等15人为牟取非法利益，未经林业主管部门许可，非法占用烟台市芝罘区只楚街道宫家岛居民委员会林地，采伐梨树544棵，且擅自改变林地用途，采用回填建筑垃圾、机械硬化地面等方式对林地进行平整、硬化，并在该土地上违法建设围墙、房屋及相关附属设施，对外出租牟利，用于他人堆放煤炭、建设房屋、收购废品等非农业用途。经鉴定，涉案地块属于经济林(有林地二级地类)，现状已被建筑占用，没有相关林地变更合法备案手续，属非法改变林地用途。涉案地块用于非法建设，造成种植条件严重毁坏，无法恢复耕种。

　　烟台市芝罘区人民检察院(以下简称芝罘区院)在扫黑除恶专项活动中发现，区自然资源主管部门对郭某等人破坏森林资源的违法行为怠于履行职责，损害社会公共利益。该院公益诉讼检察部门收到刑事检察部门移送案件线索后，于2019年9月5日立案调查。

　　检察机关通过调取诉讼卷宗、询问违法行为人及相关证人、现场勘查、无人机取证等手段，查明：郭某等人非法占用的林地总面积约82652平方米(约123.98亩)。2014年8月，因龙烟铁路建设需要，其中24737平方米(约37.11亩)林地被政府征收，此后，郭某等人分别占用剩余林地57915平方米(约86.87亩)，对外出租用于开设煤场、建设房屋、废品收购、家具经营等非农业用途。违法行为人除郭某等人外，还包括烟台宁某经贸公司、华某工贸公司、澳某煤业公司等林地承租人。区自然资源主管部门对郭某等人盗伐林木、非法改变林地用途等破坏森林资源的违法行为怠于履行监管职责，未依法作出行政行为，致使森林资源处于受侵害状态，损害了社会公共利益。

　　另查明，2020年4月，经芝罘区院提起公诉，邢某等5人因犯非法占用农用地罪被判处十个月至一年不等有期徒刑，并处罚金二万元至三万元不等。2020年9月，经栖霞市人民检察院提起公诉，郭某等20余人被判定构成恶势力犯罪集团，因犯强迫交易罪、敲诈勒索罪、非法占用农用地罪、寻衅滋事罪被判处二年零一个月至十二年不等有期徒刑，并处罚金四万元至八万元不等。

　　2020年8月13日，芝罘区院向芝罘区自然资源主管部门提出诉前检察建议，建议其对相关违法行为人非法改变林地用途、盗伐林木等破坏森林资源的行为全面履行监管职责，切实保障社会公共利益。

　　区自然资源主管部门收到检察建议后，承诺尽快委托第三方机构对涉案森林资源损失评估鉴定，制定整改方案，督促违法行为人恢复受损森林资源。期满后，该部门未书面回复诉前检察建议，经检察机关跟进调查发现，涉案林地植被及林业生产条件未予恢复，被盗伐的林木亦未得以补种，社会公共利益持续处于受侵害状态。

　　【诉讼过程】

　　2021年6月30日，芝罘区院向烟台市芝罘区人民法院提起行政公益诉讼，请求判令区自然资源主管部门对相关违法行为人非法改变林地用途、盗伐林木等破坏森林资源的违法行为全面履行监管职责，依法作出责令限期恢复植被和林业生产条件、责令限期补种树木等行政行为，并采取法律规定的措施保障生效行政行为的实施与落实，恢复受损的森林资源。检察机关起诉后，区自然资源主管部门委托第三方机构对受损森林资源生态恢复费用进行评估、向郭某等15名违法行为人发出责令限期恢复森林资源通知书，但违法行为人未修复，行政机关也未采取代履行等方式，受损森林资源仍未恢复。

　　庭审中，出庭检察人员围绕区自然资源主管部门关于林业违法行为处理的法定职责、权限、法律依据和社会公共利益受到侵害等情况向法庭出示了34份证据，并针对行政机关履职标准的判定、刑事责任与行政责任的竞合处理等争议焦点，进行充分的法庭辩论。

　　2022年1月12日，烟台市芝罘区人民法院作出行政公益诉讼判决，支持了检察机关的公益诉讼请求。区自然资源主管部门未上诉，判决已生效。

　　【典型意义】

　　刑事处罚与行政处理的目的、性质、功能、实现方式不同，刑事处罚不能替代行政处理，刑事处罚难以实现行政处理恢复森林资源的补救性法律效果。就同一违法事实，行政监管程序和刑事诉讼程序可同时推进。本案的成功办理，对厘清两法衔接中的模糊认识，改变行政执法领域“重处罚、轻修复”的价值倾向，促进依法行政、规范执法，形成行政机关、司法机关共同维护国家利益和社会公共利益的合力具有指导意义。

原文链接：http://www.sdjcy.gov.cn/html/2022/dxal_0607/21563.html
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