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行政违法行为检察监督的原则与条件

　　

　　文/陆宝强

　　江苏省宿迁市经济技术开发区人民检察院

　　文/赵庆

　　江苏省宿迁市人民检察院

　　行政违法行为检察监督涉及行政违法确认权问题，在缺乏法律依据的背景下，运用好监督原则和监督条件，有助于检察机关在探索监督工作中减少监督阻力，明晰监督范围。

　　一、行为违法行为检察监督的原则

　　（一）融合监督原则

　　融合监督是指检察机关对行政违法行为的监督应当融合内部各个检察部门职能共同监督，即刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察各司其职、统一对外，以检察机关整体开展监督，不能简单认为行政违法行为检察监督就只是行政检察工作。比如刑事检察部门监督行政执法机关是否移送涉嫌犯罪案件；对决定不起诉的、法院判决免于刑事处罚的、公安机关决定撤销案件的犯罪嫌疑人或者被告人是否需要行政机关给予行政处罚的监督；刑事案件中犯罪嫌疑人是否存在其他案涉或者关联行政违法行为的监督等。民事、行政检察部门在开展裁判结果和执行监督中发现对行政机关需要深层次、“穿透式”的监督，行政公益诉讼对行政机关行政作为或者不作为的监督等。因此必须打破检察机关内部壁垒，不能让内部的相对分工成为对外监督和创新探索的思想障碍。

　　（二）有限监督原则

　　有限监督是指检察机关开展行政违法行为监督，应避免对行政权和公民权利的过度干预，保持必要的谦抑，限定在合理的范围内，以规制检察权的扩张和滥用。近年来，随着能动检察理念的提出，有些学者和检察实务人员认为行政违法行为检察监督对象可以是行政机关的一切行政行为，未真正理解能动检察与检察谦抑性的统一辩证关系。检察机关对行政违法行为的监督必须坚持有限监督原则，做到合理界定监督范围、介入条件和监督方式，不能回到一般监督的思维中，也不能代替行政机关或者行政相对人行使处分权和救济权。

　　（三）对事监督原则

　　对事监督原则就是检察机关开展行政违法行为监督的对象只能是行政机关实施的行政行为，不能对实施行政行为的工作人员进行监督。行政机关工作人员不能成为行政违法的主体，他们只是行政主体的代表而已。对行政机关实施的行政行为监督就是对行政机关所做的“事”的本身监督，目的是纠正行政违法行为，完善行政机关相关机制或者制度。如果检察机关开展行政违法行为监督同时也对“人”的违法违纪行为开展监督，势必会与纪委监察机关监督范围混同，也会带来更多的监督阻力，不利于检察工作的发展，也不符合检察机关开展行政违法行为检察监督的初衷。

　　（四）非直接监督原则

　　非直接监督原则是指检察机关对行政违法行为的监督必须满足介入的条件，否则不能行使直接监督权。由于行政违法行为检察监督涉及对行政违法的确认，如果在不符合介入条件下开展监督，势必会与现行的行政复议和行政诉讼制度相冲突，造成监督结果与复议决定、诉讼裁判不一致的情形。可以说，这一原则也是有限监督原则的延伸。

　　（五）协同监督原则

　　所谓协同监督原则是指检察机关在开展行政违法行为监督时应当主动协调联动党委政法委监督、政府内部的司法行政机关监督、纪检监察机关监督、审判机关诉讼监督和人大监督等，在坚持党委领导下，争取各方监督主体的支持和理解，减少因无直接法律依据开展检察监督的阻力、形成各项监督机制的有机衔接、互动，促进政府依法行政。

　　二、行政违法行为检察监督的介入条件

　　为有效开展行政违法行为检察监督工作，笔者认为在遵守上述监督原则的同时，还应当满足以下监督条件：

　　（一）行为性质条件

　　行为性质条件要求行政违法行为检察监督的行为必须是行政行为。为此，我们应注意几类常见的非行政行为，即国家行为、行政立法、行政指导、行政调解、行政过程行为、内部层级监督行为、信访办理行为、行政重复处理、政府采购、假象行政行为、对行政的司法协助行为、公安安全等机关的刑事司法行为、法律规定的仲裁行为（民商事仲裁、劳动争议仲裁、农村土地承包经营纠纷仲裁）、政府对国有企业的投资行为、学校自治管理等行为。

　　（二）监督对象条件

　　根据对事监督原则，检察监督行为的对象只能是行政行为本身，即对行政机关所做的“事”的本身监督，不能对实施行政行为的工作人员开展监督。需要注意的是，行政违法行为检察监督对象也不是必须有行政主体资格的行政机关实施的行政行为，比如在委托执法中，检察机关对委托行政机关和受托行政机关实施的行政违法行为都可以开展监督。

　　（三）违法程度条件

　　目前行政相对人的救济渠道和救济法律规范均比较完备，检察监督的目的也是为了促进行政机关依法行政和审判机关严格司法，不能夹带任何部门私利。根据有限监督和非直接监督原则，行政违法行为检察监督必须保持必要的谦抑性和谨慎性。行政违法行为的违法程度一般有轻微违法、一般违法和重大违法之分。轻微违法是指行政主体仅在程序上有轻度瑕疵的违法情况。对于轻微违法，其违法性并不对行政相对人的实际权利产生影响，在客观上对行政管理秩序也无实质影响，行政机关完全可以自行纠正，因此检察机关可以不开展检察监督。但对于一般违法和重大违法，两者在侵害行政管理秩序等公共利益和损害行政相对人利益上比较明显。且从诉讼法上看，对于一般违法可以被撤销，对于重大违法可以被确认无效，因此只有行政违法行为达到一般违法和重大违法程度的，检察机关才可以开展监督。

　　（四）时间条件

　　行政违法行为检察监督介入的时间直接影响了检察机关的监督方式和行政违法行为检察监督的合理合法性，通过借鉴德国主观权利与客观法理论有助于我们更好理解。

　　1.从行政相对人角度看。行政机关无论是根据行政相对人主观权利请求作出的行政作为或者不作为，还是根据客观法要求遵守的行政规范作出的行政作为或者不作为，只要行政相对人认为损害其权益的，都可以实施救济权，即申请行政复议或提起行政诉讼。以相对人实施救济权为节点，如果检察机关在行政相对人未穷尽救济途径前就介入监督，表现的监督方式就是直接监督；如果检察机关在行政相对人穷尽救济途径后监督，表现的监督方式就是诉讼监督方式或者“穿透式”监督。为了维护我国司法秩序，笔者认为，对于此类行政违法行为的检察监督介入时间应当在行政相对人穷尽救济途径之后，而不能直接监督。对于行政相对人未采取法定救济措施的情形，笔者认为，行政相对人未采取法定救济措施主要有两种情形：一是其不愿意采取法定救济方式；二是不符合法定救济条件，如过了复议申请期限或者起诉期间等。对于前者，行政相对人要么接受现实彻底放弃救济，要么寻求其他非法定救济途径的信访行为。对于放弃救济的，检察机关应遵守有限监督原则和维护社会和谐稳定目的，不应介入监督。对信访案件，检察机关亦不应介入；对于后者，如果经审查，行政机关确实存在行政违法行为的，且不监督可能会损害国家利益、社会公共利益的，检察机关可以依职权监督。此外，从类案监督和党委政府邀请检察机关参与监督来看，检察机关在不接触行政相对人的前提下，可以对类案开展直接监督。同时，检察机关在受到党委政府邀请参与相关案件的，也可以及时介入。

　　2.从行政机关角度看。如果根据客观法要求遵守的行政规范，行政机关应当履行一定义务行为的（如移送涉嫌犯罪的行政执法案件、对行政相对人应当主动作出行政处罚、罚缴分离、由女性工作人员对女性公民检查等），此时如果行政机关未履行客观法规定的义务行为，检察机关能否直接介入呢？笔者认为，由于未涉及行政相对人主观权利范畴，亦未影响其救济权，因此检察机关在发现此类情形时就可以直接介入监督。

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