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食品安全领域民事公益诉讼受案范围问题研讨

　　

　　文/戚翔

　　江苏省徐州经济技术开发区人民检察院

　　自公益诉讼制度全面推开以来，全国食药领域检察公益诉讼案件量平均每年以十几个百分点的增速上升，食药领域是公益诉讼检察的第二大重点领域，是公益诉讼办案的必办类型，每年每个市级检察院、基层检察院都要做到全覆盖。笔者认为，该领域实践中最具争议的难点问题之一就是受案范围问题，即针对某个食品违法行为，检察机关能不能提起民事公益诉讼？这个问题看似简单，但在六年的检察公益诉讼发展历程中困扰了很多检察同仁！

　　那受案范围到底应如何认定？根据《中华人民共和国民事诉讼法》第58条规定，食品安全民事公益诉讼主要是“食品安全领域侵害众多消费者合法权益损害社会公共利益”的案件。我们应从两个方面把握：

　　其一，作为检察机关提起公益诉讼的食品安全案件，是指食品不符合食品安全标准。

　　首先，《中华人民共和国食品安全法》对食品安全标准区分为实质性标准和行政管理性标准。只有食品不符合实质性标准，才属于民事公益诉讼范围。《中华人民共和国食品安全法》第34条规定了13种不符合实质性标准的情形，主要包括用非食品原料生产食品、用回收食品作为原料，农药残留、兽药残留、重金属超标，未检疫或检疫不合格的肉类制品，等等。可以看出都是明显、确定会损害人体健康的情形，大部分很好理解。这里面需要注意的有2点，一是第5种情形，营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食，其实主要是指特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品，可以看出，即便这两类食品不存在危害人体健康的情况，但如果营养成分不达标，也应认定为不符合食品安全实质性标准，这是基于对婴幼儿和特殊人群的特殊需要考虑的；另外一个需要注意的是第10、11种情形，即标注虚假生产日期、保质期的食品、食品添加剂和无标签的预包装食品、食品添加剂。这点比较特殊，也就是说，不管食品本身是否安全，只要生产日期、保质期标注虚假或者预包装食品没有标签，都属于违反食品安全实质性标准！因为标签标识是消费者购买、使用产品的唯一途径，所以为了着重保护消费者知悉权这一重要权利，将标签违法列入食品安全实质性标准。

　　相反，违反行政管理标准的，由于不必然导致食品本身存在问题，所以并不属于检察民事公益诉讼范围。举个例子，王某在生产食品的场所卫生条件较差，但食品经检测符合国家标准，该案就不属于民事公益诉讼的范围，检察机关可以通过行政公益诉讼督促行政主管部门解决。

　　这里需要特别注意的是，对于实践中出现的生产销售假冒注册商标食品案件，要注意区分食品本身是否符合食品安全标准，以此判断是否符合检察公益诉讼案件范围。例如：赵某销售假冒“星巴克”商标的咖啡，致使大量假冒“星巴克”速溶咖啡流入多个省份，但经鉴定，涉案咖啡符合国家食品安全标准，故该案不属于检察机关提起民事公益诉讼的法定范围。不过，此时，检察机关可以建议消费者权益保护委员会提起侵害消费者权益的民事公益诉讼，这个案件是最高检第98号指导性案例的改编。以上是“受案范围”需要把握的第一个方面。

　　其二，“受案范围”需要把握的第二个方面，就是对侵害众多消费者合法权益这一社会公共利益的认定。

　　生产、销售不符合食品安全标准的食品，既会对特定消费者个人造成私益侵害，也会对不特定消费者群体的公共利益、公共秩序造成损害。对消费者合法权益的侵害比较好理解，而对不特定众多消费者的公共利益损害比较难理解。在公益诉讼开展早期，实践中有两种极端的做法。一种做法就是仅将案件查明身份的消费者作为公益诉讼保护的对象，没有查明身份的不列入公益诉讼起诉范围，这种做法实际上认为不特定众多消费者权益就是消费者权益的简单叠加。另一种做法就是仅仅以没有销售记录查不清消费者身份的部分，作为起诉内容，理由是“众多不特定消费者”指的就是查不清身份的消费者。这个问题曾经在司法理论和实务界争论很久。再比如，前几年，我们办案经常会被一个问题困扰，那就是到底一个案子有几个受害的消费者才叫众多消费者，才能提起公益诉讼？当时系统内达成一个共识，说要参照民事诉讼法的代表人诉讼规定的10人以上来认定。现在看来，不管是以查明身份的消费者为起诉内容、还是以未查明身份的消费者为起诉内容、抑或以10人作为众多的判断标准，以上做法、观点的错误之处都在于将社会公共利益等同于了消费者个人利益的集合叠加！而食品民事公益诉讼其实是对私益之外的公共利益的维护，两者之间不存在重合。

　　根据最高检第八检察厅以及目前最新的主流观点，对于食品安全问题，对社会公共利益的侵害主要表现为不符合食品安全标准的食品对众多不特定消费者造成的侵害危险，而并非实际损害！这种侵害危险主要表现为：食品安全问题出现后，消费者会在以后的消费者增加识别食品是否安全的措施，缩小选择范围，增加消费成本；同时，食品安全问题必然会扰乱市场秩序，增加社会公共成本支出，增加政府修复紧张关系和恢复社会秩序的公共投入。因此，受损的公共利益是整个消费领域公共利益的抽象性损失，具有整体性和不可分性，与个人利益不同。所以，对于造成的消费者个人利益的实际损害，无法通过民事公益诉讼获得救济，因为如果受到损害的消费者主体数量不确定，客观上无法提出确定的损失数额；而如果消费者的数量能够确定，则可以通过集团诉讼或者代表人诉讼的方式予以救济。因此可以说，食品民事公益诉讼保护的社会公共利益主要是对不特定消费者造成的侵害危险。在此基础上，食品民事公益诉讼的主要功能是预防功能，通过提起民事公益诉讼有效预防对众多不特定消费者的合法权益造成实际的损害。

　　例如，钱某对外销售假冒伪劣食盐，微信收款记录显示消费者有50人共计货值10万元，但公安机关能够查清身份的消费者只有5人，刑事案件只认定了5名消费者的数额8000元，此时检察机关能否提起民事公益诉讼？关键是要看销售行为有没有对不特定消费者造成侵害的危险！侵害危险怎么判断？这是一个综合性的判断，不是某一个因素决定的，往往要结合案件具体情况作出判断，一般要根据侵权人主观过错程度、违法次数和持续时间、受害人数、损害类型、经营状况、获利情况、财产状况、行政处罚和刑事处罚等因素综合判断，因此该案从刑事上虽然只能查明5名消费者，但从民事证据看销售数额大、受害人数多，符合公益诉讼受案条件。如果这样还不能理解，那么我将这个案例极端化，比如本案中刑事案件查明的消费者只有1人，但钱某销售数量巨大，且食盐中含有违禁品的毒性较大，此时，可不可以提起公益诉讼？笔者认为虽然查明的消费者只有1人，但由于销售数额巨大、毒性较强，极有可能对不特定消费者造成现实的侵害危险，此时如有其他证据证明，伪劣食盐存在社会流通的危险，同样可以提起公益诉讼。因此，食品公益诉讼跟刑事案件受害人人数没有必然的关系，人数只是因素之一，不是必要条件。

原文链接：http://www.jsjc.gov.cn/qingfengyuan/202309/t20230908_1547894.shtml
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