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以违法发放贷款罪为例浅谈为什么不宜将小额贷款公司认定为金融机构

　　

　　文/李喜莲

　　江苏省如东县人民检察院

　　文/吴思

　　江苏省南通市通州区人民检察院

　　2022年7月，某国际家纺产业有限公司法定代表人顾某向南通市通州区公安局报案称，2013年至2014年期间，通州区某农村小额贷款有限公司未尽审查义务，向虞某违规发放贷款达500万元人民币，要求公安机关以违法发放贷款罪对该公司立案侦查。通州区公安局受案后经过初查，最终做出不予立案决定，顾某遂向检察院提起立案监督申请。

　　该案的焦点在于小额贷款公司是否属于违法发放贷款罪中的“其他金融机构”。对此目前主要有两种观点：1.以南京市高淳区人民法院、苏州市中级人民法院、太原市中级人民法院、云南省鲁甸县人民法院、浙江省兰溪市人民法院等做出的刑事判决或裁定为代表，将小额贷款公司认定为金融机构；2.张明楷教授认为作为被害主体时（如骗取贷款罪的被害人），小额贷款公司属于金融机构，但作为行为主体时，不是金融机构（《刑法学（下）》第六版）。作者认为，小额贷款公司不属于金融机构，下面具体展开论证。

　　一、从刑法条文出发无法将小额贷款公司认定为金融机构。

　　罪刑法定原则是刑法适用的最重要基本原则，在适用刑法时首先必须尝试直接从刑法条文本身得出结论。我国刑法第一百八十六条仅概括规定银行或者其他金融机构的工作人员为该罪的行为主体，而对于“其他金融机构”的具体范围未有明确说明。结合该罪名产生、变化的历史沿革能够得知，违法发放贷款罪“系1997年《刑法》吸收修改单行刑法作出的规定”（《实务刑法评注》喻海松编著）。也即“违法发放贷款罪”最早产生于1995年，最终定型于2006年。刑法具有明确性，刑法条文是不具备预见性的，因此违法发放贷款罪所规定的“其他金融机构”的内涵，必定小于等于该罪名条文产生、变化期间（1995年至2006年）社会生活中存在的金融机构种类。

　　又根据《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》（银发〔2008〕年137号）可知，小额贷款公司最早可能产生于2005年。按照该通知，当年起部分省市的县及县以下地区开始试点设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司。但该通知对于小额贷款公司的概念、性质等并没有做出具体规定。直到2008年，在《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）中才正式明确了小额贷款公司的设立目的、性质、设立要求、资金来源、监管方式等。此外，在1995年至2006年期间，国家金融主管部门也未将小额贷款公司界定为金融机构。如中国人民银行1994年8月5日颁布，2010年10月26日废止的《金融机构管理规定》第一章第三条的规定。

　　综上，“违法发放贷款罪”的罪名产生时，小额贷款公司属于新兴事物，尚处于试点阶段，因此该罪名所规定的行为主体必然不包括小额贷款公司。

　　二、立法解释或者司法解释未将小额贷款公司解释为“其他金融机构”。

　　当从刑法条文中无法直接明确某一犯罪构成要件的具体含义时，就需要寻找是否存在相应的立法解释，如果没有立法解释，再寻找是否存在相应的司法解释。而目前尚未有立法解释或司法解释将小额贷款公司解释为“其他金融机构”。在这种情况下，如果强行将其解释为“其他金融机构”，那么该解释属于无权解释，并且解释结论将超出刑法条文制定时可能具有的含义，属于不利于行为人的类推解释，是应该被严格禁止的。

　　需要说明的是，目前在互联网上有观点认为最高法已将小额贷款公司认定为金融机构，理由是《最高人民法院关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》第一条规定：“关于适用范围问题。经征求金融监管部门意见，由地方金融监管部门监管的小额贷款公司等七类地方金融组织，属于经金融监管部门批准设立的金融机构，其因从事相关金融业务引发的纠纷，不适用新民间借贷司法解释。”这种观点其实是对该批复的一种误读。由于小额贷款公司是由省级政府金融主管部门批准设立、向农户和微型企业提供信贷发放金融服务的企业法人，不属于由金融监管部门批准设立的金融机构，本来不适用《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（第一条第二款规定，“经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构及其分支机构，因发放贷款等相关金融业务引发的纠纷，不适用本规定”）。但最高法以批复的形式将小额贷款公司视作金融机构，使得小额贷款公司在从事金融业务时能够不被当作普通民事主体看待，其提供的金融服务不被当作民间借贷看待。这是一种法律上的拟制，并非对小额贷款公司性质的终局认定。事实上，即便最高法没有进行专门批复，在适用《新民间借贷司法解释》时，也应对小额贷款公司的行为性质予以严格鉴别，具体问题具体分析，不能一概而论地认为适用或者不适用，而应以实质上是否在从事金融业务为适用的依据。因为小额贷款公司性质上是企业法人，既从事一定金融业务，也可能作为普通民事主体从事民间借贷等非金融业务。此外，该批复适用范围应限于民事领域，不应直接扩展到刑事领域。

　　三、小额贷款公司究竟属于什么性质？

　　从《关于小额贷款公司试点的指导意见》第一条规定看出小额贷款公司具有非常明显的民事主体特征，是受鼓励服务三农，但又不限于服务三农，有资格提供信贷服务的特殊金融组织。在满足一定条件时甚至可以“升级”为村镇银行（如上述指导意见第六条规定）。

　　在行业监管上，对小额贷款公司的监管要求非常特殊。根据《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，“村镇银行、贷款公司和农村资金互助社要按照银行业监管机构的要求及时向当地银行业监管部门报送监管报表”，但小额贷款公司仅报送相关资料；“中国人民银行和中国银保监会依据各自法定职责相关制度规定，对村镇银行、贷款公司和农村资金互助社实施审慎管理”，但小额贷款公司由省级政府主管部门（金融办）监督管理。

　　在行业分类上，小额贷款公司也非常特殊：1.中国人民银行2009年编制的《金融机构编码规范》中，将村镇银行、贷款公司、农村资金互助社划分为金融机构，但将小额贷款公司划分为有限责任公司或股份有限公司（金融机构编码规范3.8条、3.9条、3.15条、3.32条）；2.中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国银行保险监督管理委员会、国家统计局2015年制定的《金融业企业划型标准规定》中，将货币金融服务划分为货币银行服务和非货币银行服务，非货币银行服务中包含两类，一类是银行业非存款类金融机构，另一类是贷款公司、小额贷款公司及典当行。

　　因此，作者认为，小额贷款公司是有资格提供非货币银行服务的金融业企业，但不属于金融机构。

原文链接：http://www.jsjc.gov.cn/qingfengyuan/202306/t20230620_1521887.shtml
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