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企业合规激励衔接机制的分类、困境与路径

　　

　　文/邱楠

　　江苏省南通市通州区人民检察院

　　文/张涛

　　江苏省南通市通州区人民检察院

　　新时代背景下，检察机关应当强化企业等特殊群体的保护力度，推进企业合规管理机制建设，推进诉源治理，促进社会善治。企业合规管理机制适用过程中，应当注重企业合规激励衔接机制建设。

　　一、企业合规激励机制概述

　　（一）企业合规的刑事激励机制

　　企业合规的刑事激励机制，主要是指对于已经构罪企业，由检察机关督促企业建立健全刑事合规管理体系，经评估符合刑事合规标准的，依法对涉案企业给予宽大处理。该机制可分为三种模式：一是以合规为根据作出不起诉模式，检察机关对于建立合规计划并能够保障合规计划有效运行的涉案企业，可以根据司法和公共利益需要，作出不起诉决定；二是以合规作为从轻量刑情节模式，法院对涉罪企业进行定罪后，将企业建立有效合规计划作为重要量刑情节，以此为依据对企业作出较大幅度减轻处罚；三是以合规作为暂缓起诉协议和撤销起诉依据模式，暂缓起诉协议是指检察机关与涉罪企业通过协商达成的一种附条件不起诉协议，对于签署暂缓起诉协议的企业可以以合规作为撤销起诉依据。

　　（二）企业合规的行政激励机制

　　企业合规的行政激励机制，主要是指行政执法机关对于违反行政法律的企业，以企业合规换取宽大行政处理。对于已经建立合规管理体系的违法企业，行政执法机关可以与其达成减轻或者免除行政处罚的行政和解协议。对于签署行政和解协议的违规企业，行政执法机关设置合规考验期，企业可以采取符合合规计划的相关措施。考验期结束后，企业满足行政和解协议所要求的改进合规计划方案的，行政执法机关可以根据不同情况对于企业从轻、减轻或者免除行政处罚。

　　二、企业合规激励衔接机制之分类考察

　　（一）企业犯罪立案侦查阶段的衔接

　　企业犯罪绝大多数属于行政犯，行政犯必须同时处以刑罚和行政处罚。根据《行政处罚法》相关规定，企业对其实施的犯罪行为，通常既要承担行政责任，又要承担刑事责任。但是，实践中行政执法机关处理行政犯罪时，长期存在有案不移、有案难移、以罚代刑等“两法衔接”机制不畅问题。

　　在涉案企业合规改革持续推进的大背景下，最高人民检察院于2021年10月发布了《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》（以下简称《行刑衔接工作规定》）。《行刑衔接工作规定》的出台，有利于行刑衔接工作持续推进，保障涉案企业合规管理机制的发展。尤其是在企业犯罪立案侦查环节，检察机关既可以通过强化对行政执法机关不依法向侦查机关移送涉嫌犯罪案件的监督，确保企业犯罪案件能够顺利进入刑事程序轨道；还可以通过强化侦查机关对单位犯罪立案侦查的监督，防止侦查机关在企业构成犯罪的情况下仅对自然人立案侦查，从而为企业合规考察制度的适用打下良好基础。

　　（二）企业合规考察对象准入的衔接

　　企业合规改革实践中，几乎所有被纳入合规考察的涉罪企业和责任人员，经过6至12个月的合规考察期之后，通常都会获得不起诉、轻缓量刑建议等宽大刑事处理。在一些地方探索试点中，检察机关拟决定对案件适用合规考察制度时，通常都要听取行政执法机关意见，并在充分考量其意见后作出相关决定，有时甚至赋予行政执法机关一定否决权。

　　与检察机关相比，行政执法机关对行业背景、企业情况等更为熟悉，而且具有对于企业进行规制的行政执法职权。因此，检察机关确定合规考察对象时，听取行政执法机关的意见，不仅可以判断案件是否符合合规考察条件，也可以让行政执法机关参与合规案件办理，使其在合规管理机制的启动上充分发挥作用，从而为后续检察机关与行政执法机关的协调、配合、合作打下良好基础。

　　（三）企业合规不起诉处理后的衔接

　　根据《刑事诉讼法》第一百七十七条第三款规定，不起诉只具有法律上宣告被不起诉人无罪并终结刑事诉讼效力，并不意味着其承担责任可以“一笔勾销”。对于被“合规不起诉”的涉罪企业，其“出罪”主因并非犯罪情节轻微、可以免除处罚，而是认罪认罚，补救挽损，进行合规整改，消除治理漏洞，预防再次实施同类犯罪。但是，检察机关对于合规考察的涉罪企业作出不起诉决定，不能“一放了之”，还需要涉罪企业积极补救，及时修复被侵害“法益”，有效弥补犯罪行为导致的社会危害，并使其受到相应经济处罚，为自身违法犯罪付出代价，借此发挥刑罚的惩罚和威慑功能。

　　当前，行政处罚与刑事处罚一体化责任制度尚未构建，检察机关作为法律监督机关，并不拥有对涉罪企业进行罚款或科处罚金的权力，只能通过检察建议、检察意见等方式督促行政执法机关对涉罪企业进行行政处罚。

　　三、企业合规激励衔接机制之困境解构

　　（一）程序衔接不够畅通影响实效

　　1. 行政执法机关不予配合。作为涉案企业合规改革主导的检察机关与对企业负有监管义务的行政执法机关分属不同系统，并无行政隶属关系，行政执法机关没有配合检察机关参与办理企业合规案件的法定义务。一方面，即使承担移送涉嫌犯罪案件义务的行政执法机关收到检察机关移送涉企犯罪的检察意见后，无正当理由仍不向侦查机关移送案件的，检察机关也只能书面通知侦查机关立案，不能直接对涉企犯罪案件立案侦查。另一方面，检察机关只能在对涉案企业合规考察并不起诉后，向行政执法机关发出对企业处以相关行政处罚的检察建议或检察意见。尽管检察建议或检察意见可被视为一种职权行为，但是未获立法刚性授权，如果行政执法机关没有正当理由不予接受，检察机关往往缺乏后续制约手段。

　　2. 办案程序衔接存在问题。由于缺乏协作配合的规则和程序，刑事司法机关与行政执法机关在办案程序衔接上出现问题难以避免，合规考察的效果带有较大不确定性。一方面，企业合规改革由检察机关主导，如果缺乏法定职责的行政执法机关对于专业复杂的合规考察工作不予配合，检察机关应当如何应对成为难题。如果行政执法机关对检察机关的委托敷衍应付，比如对于涉案企业合规计划履行情况疏于检查评估，导致合规考察流于形式，是否承担责任、承担什么责任，亟需明确。另一方面，由于缺乏明确的沟通配合规则，也缺乏必要的责任约束，检察机关更多只能依赖“人来人往”“文来文往”等方式推动和行政执法机关的配合衔接。改革初期，检察机关和行政执法机关都具有改革热情，配合衔接方面尚不至于出现问题；一旦改革热情出现消退，仍然缺乏必要的规则和程序，配合衔接中难免产生推诿扯皮现象。

　　（二）实体衔接缺乏合规计划融合

　　1. 处罚手段结果无法互认。无论企业是事先建立有效合规计划，还是在事后进行有效合规整改，都有机会获得行政机关的从宽处理。因而，行政执法机关和刑事司法机关在对企业执法时，应当遵循处罚手段配合和结果互认原则，互相配合制约、形成工作合力，统筹可用的制裁性措施，以补救企业危害行为所带来的社会损害。然而，实践中行政执法机关和刑事司法机关处罚手段与处罚结果时常无法互认，既难以追回案件利益相关方的损失，消除企业的再犯风险，又难以防止企业因重复处罚而面临不公正的结果。

　　2. 实际执法效果受到影响。当前，我国企业的刑事责任制度和行政责任制度都没有将合规作为减免责任的因素。在“双规执法体制”下，当行政处罚与刑事处罚发生竞合，如果是“先罚后刑”，同质罚相折抵、不同罚则各自适用；如果是“先刑后罚”，同质罚不再罚，特有罚可再处罚。检察机关作出不起诉决定后，刑事司法不会再对涉罪企业施以任何刑罚。但是，如果行政执法机关的处罚裁量权不受约束，可以任意决定对企业施以罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等处罚措施，显然会影响执法效果。

　　（三）合规标准衔接不够明确具体

　　1. 难以实现“去犯罪化”改造。涉案企业合规改革的宗旨，在于检察机关对商业、经营、管理模式中的“涉罪因素”进行针对性消除，实现“去犯罪化”改造，堵塞和修复企业经营管理漏洞，通过实施专项合规计划，预防相同或者类似违法犯罪发生。但是，由于合规标准不够明确，合规考察期限过短，涉案企业在检察监督下进行的合规整改，往往难以达到理想效果。

　　2. 难以实现“诉源治理”目标。企业合规管理机制旨在以刑事司法为后盾，帮助企业预防各种矛盾纠纷，助推企业内部治理进程。从预防企业出现法律纠纷或刑事风险的角度而言，企业合规管理机制实际上属于一种“诉源治理”，也是企业内部治理的重要手段之一。但是，由于认知偏差，加之试点探索中合规标准不明，可能妨害“预防再次实施同类犯罪”的努力。

　　四、企业合规激励衔接机制之路径建构

　　（一）程序层面：强化职能融合，积极推动优化行刑“双向衔接”机制

　　1. 优化行刑衔接机制。对于涉嫌犯罪案件，行政执法机关应当及时移送，移送后如侦查机关已经刑事立案，应当在司法机关作出最终处理之后再决定是否给予行政处罚。案件移送侦查机关之前，或者移送侦查机关之后至正式立案之前，如果行政执法机关或者侦查机关实施诸如取消特许经营资格、取消上市资格、吊销营业执照等相对严厉的行政处罚，将会影响涉案企业接受合规监管、参与合规建设的积极性。鉴于此，行政执法机关应就刑事案件立案追诉标准、证据收集固定等问题咨询检察机关；侦查机关也应主动听取检察机关意见，提前介入行政执法机关办理企业违法案件，就企业合规建设达成共识，争取其配合和支持，暂不对企业实施上述相对严厉的行政处罚。

　　2. 优化行刑衔接机制。对被不起诉企业需要给予行政处罚的，检察机关可以将案件移送主管机关处理，主管机关也应依法将处理结果及时通知检察机关。与此同时，检察机关应当注意推动企业合规与经济、行政处罚相衔接，在确立“检察罚”“法院罚”之前，会同行政执法机关一起与涉罪企业签署包含补救措施在内的合规监管协议。检察机关应当将涉罪企业在合规考察期内是否承诺履行以及最终履行包括行政处罚在内各种补救责任，作为是否启动合规考察程序、是否予以从宽处理的重要依据。

　　（二）实体层面：推动“合规互认”，强化“检察引导”提升办案质量

　　1. 强化企业犯罪“检察引导”。我国企业犯罪的侦查相对封闭，不利于尽快启动合规考察，影响了合规考察激励功能发挥。为确保企业犯罪得到专业化办理，保证侦查活动满足企业合规办案需要，应在完善检察机关提前介入侦查制度基础上，确立企业犯罪侦查中的检察引导机制。企业犯罪的“检察引导”，并非代替侦查或者引导侦查，而是在尊重侦查机关法定职权基础上，通过立案监督、提前介入、审查批捕等方式，对于企业是否构成犯罪、证据是否确实充分、是否符合合规考察条件，以及侦查机关后续应如何围绕合规案件办理展开侦查取证等发表引导性的意见和建议，使其成为侦查机关办理涉企犯罪案件的重要参考。

　　2. 推动构建“合规互认”机制。假如在检察机关作出不起诉决定后，行政监管部门不论涉案企业是否推行了合规管理体系，处罚手段结果无法互认，容易导致合规整改功亏一篑的结局。对此，检察机关应当构建“合规互认”机制，将涉案企业开展合规整改情况提交行政机关，建议作出宽大的行政处罚，使得那些实施合规整改的涉案企业，不仅可以获得宽大的刑事处理，还可以获得宽大的行政处罚。根据企业合规整改的实际效果，检察机关可以建议行政机关减轻乃至免除行政处罚。实践中，检察机关所提出的这种“合规互认”和“宽大处理”的建议，一般情况下都会得到行政机关的认可，从而推动建立企业合规激励衔接机制之完善。

　　（三）合规标准层面：完善评估标准，推动合规整改效果之提升

　　1. 优化合规整改评估标准。为了促进与行政监管部门的衔接配合，规范合规考察过程中的检察裁量权，确保企业合规改革取得预期成效，应当制定专项合规整改评估标准。制定专项合规整改标准，专业性和技术性较强，难以由检察机关独立完成。而且，检察机关主导的合规整改倾向于“去犯罪化”，侧重刑事思维；行政机关主导的合规标准注重“去违法化”，侧重行政思维。要做到专项合规整改标准的行刑衔接，检察机关需要联合相关行政监管部门一起制定专项合规整改标准，不仅将犯罪行为作为预防对象，而且在前置违法阶段就防止行为升级为犯罪，从而有效提升企业合规管理机制实际效果。

　　2. 推动构建跟踪回访机制。检察机关作出不起诉决定后，如果任由涉案企业自行实施合规管理，那么企业的合规整改很可能流于形式，甚至半途而废。为防止出现这一局面，一些检察机关推行了持续“跟踪回访”的做法，在作出不起诉决定后，确定较长时间的“跟踪回访期限”，与行政监管部门通力合作，共同定期对企业推行合规管理的情况进行跟踪考察，提供必要的指导和协助，提出改进合规体系的意见。同时，通过持续不断的“跟踪回访”，检察机关还可以对行政机关的有效监管产生督促作用，使其真正转变执法理念，从注重事后“严罚”转变为事先“预防”，将督促企业建立合规体系转化为新型的行政监管方式。

原文链接：http://www.jsjc.gov.cn/qingfengyuan/202212/t20221214_1464789.shtml
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