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羁押必要性审查制度的完善路径初探

　　

　　文/李晴

　　江苏省镇江市丹徒区人民检察院

　　文/温娟娟

　　江苏省镇江市丹徒区人民检察院

　　一、羁押必要性审查制度存在的现实困境

　　（一）羁押必要性审查降低未决羁押作用不明显

　　以东部地区A市B区为例，2021年上半年批准逮捕64人，批捕率为75.3%，开展羁押必要性审查4件4人，开展率为6.3%，审查结果为不提出变更强制措施建议率为100%，这反映出司法实践中，逮捕率高、捕后开展羁押必要性审查率低、审查变更强制措施率低的现状。同一统计区间，审前羁押率高达30.7 %，同比下降1.3个百分点，羁押必要性审查对降低审查羁押率作用有限。

　　（二）羁押必要性审查主动性不足

　　逮捕是导致羁押的重要原因，羁押是逮捕后的持续状态。司法实践中，基层检察机关由于案多人少，对于羁押必要性审查主动开展的积极性严重不足。以A市B区为例，2020年至2021年上半年进行羁押必要性审查案件8件8人，7件7人为依申请启动，1件1人为依职权启动。

　　（三）羁押必要性审查方式单一、内容片面

　　虽然有规定羁押必要性的审查方式既可以书面审查，也可以公开审查，最高检近年来也在推行以公开听证的方式进行羁押必要性审查，但各地鉴于书面审查快捷高效，出于节约司法资源等考虑，一般较少采用公开方式进行审查。

　　从审查内容来看，实践中，因为审查逮捕阶段对犯罪嫌疑人、被告人涉嫌的犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、身体状况、案件进展情况、可能判处的刑罚和有无再危害社会的危险等因素已经予以考虑，承办人进行羁押必要性审查时审查重点一般主要在是否存在退赃、是否达成和解或签订谅解协议等情况，如无，一般不会作出建议释放或者变更强制措施的结论。

　　二、羁押必要性审查制度存在现实困境的原因分析

　　（一）少捕慎押的司法理念尚未完全建立

　　逮捕是检察机关、法院针对那些所犯罪行较重或者具有很高的社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人所采取的长时间剥夺人身自由的强制措施，是一项最严厉的强制措施，本应克制适用，但在实践中侦查机关以捕代侦的现象仍然存在，叠加部分检察官尚存在够罪即捕的惯性思维，导致实践中逮捕率较高。从检察官责任清单看，检察官可独立作出批准逮捕决定，不批准逮捕决定则需要相应审批等程序，这样的职权设置本身也反映“批准逮捕为常态，不批准逮捕是例外”的司法现实。

　　（二）考核指标不合理对羁押必要性审查工作存在负面影响

　　检察机关在对捕后判轻缓刑的考核中，对于捕后判轻缓刑的案件，往往不区分判处轻缓刑的具体原因和情形，在一定程度影响羁押必要性审查工作的开展。实践中部分承办人对于捕后可能判处缓刑的案件，往往不会主动进行羁押必要性审查，即使被动启动羁押必要性审查，也是倾向于出具更轻的实刑量刑建议，以达到避免抬高捕后判处轻缓刑率的目的。

　　（三）办案人员能力有待进一步提升

　　检察机关实行捕诉一体办案模式后，对检察官的能力要求更高。实践中，检察机关承办人主要依据主观判断和办案经验来认定社会危险性，能力参差不齐带来的结果就是对逮捕标准和羁押必要性的审查标准把握不准。针对一些未能达成和解协议，取得被害人谅解的犯罪嫌疑人的案件，办案人员进行羁押必要性审查时因为害怕引发舆情、涉检上访等问题而不予立案审查；针对同案犯在逃案件，即使到案人员认罪认罚，仍简单以“可能串供”为由决定不予变更强制措施或不提出释放或变更强制措施建议。

　　（四）监视居住、取保候审等非羁押强制措施执行保障不到位

　　释放或者变更强制措施需要办案机关综合考量，无法保障审前释放的安全性是限制我国审前羁押改良的主要原因之一，实践中羁押替代措施适用率还有待加强。取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕等强制措施均由公安机关执行，但实践中基层公安机关警力严重不足，对符合取保候审、监视居住条件的犯罪嫌疑人，公安机关难以保证完全执行到位，为降低因监管不到位导致犯罪嫌疑人脱逃或再犯的风险，公安机关往往对可捕可不捕的全部提请审查逮捕。

　　三、推动羁押必要性审查工作进一步完善的建议

　　（一）羁押必要性审查启动方面

　　1. 厘清羁押必要性审查职权与办案机关（部门）释放或者变更强制措施职权的先后关系。刑事诉讼法第96条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，应当及时撤销或者变更。公安机关释放被逮捕的人或者变更强制措施的，应当通知原批准的人民检察院”。实践中，会出现申请人既向办案机关（部门）直接申请释放或者变更强制措施，又向检察机关申请羁押必要性审查的情况，鉴于办案机关或者部门掌握案件一手事实、证据等方面的最新情况，建议规定申请人应先向办案机关（部门）提出申请，相关部门不同意后再由检察机关进行羁押必要性审查，既可以节约司法资源，又可对符合条件的犯罪嫌疑人、被告人及时予以释放或变更强制措施，更有利于当事人权利保护。

　　2. 细化再次提出羁押必要性申请时间限制，并设置突破条款。为避免犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人等滥用启动权，需要对再次提出羁押必要性审查的时间作出限制，建议在首次提出羁押必要性审查后1个月后方可再次提出申请。在案情出现重大变化可能适用缓刑或者无罪、羁押期限超过可能判处刑罚期限等情况下，当事人再次申请羁押必要性审查不受时间和理由限制，可随时申请。

　　3. 增设强制羁押必要性审查制度。借鉴域外相关做法，对于羁押期限较长的犯罪嫌疑人或被告人，设置6个月或9个月的期限，在期满案件仍存在未决羁押情况下，案件所属诉讼阶段的机关或者部门必须启动羁押必要性审查程序，并作出审查结论书面告知犯罪嫌疑人或被告人及其辩护人等。强制审查不受次数限制，力争有效解决长期未决羁押、一押到底问题。

　　（二）羁押必要性审查程序方面

　　1. 完善检察机关内部职能人员调配。

　　为增强羁押必要性审查工作中立性，避免该项工作流于形式，建议在逮捕后首次进行羁押必要性审查时，由捕诉部门其他承办人员进行审查，排除审查逮捕阶段先入为主思维干扰，力争达到羁押必要性审查工作的最佳效果。

　　2. 采用“书面审+抗辩审”相结合的方式进行审查。

　　纵观域外羁押必要性审查制度，很多国家在审查方式上选择了庭审的方式进行，其中英国更是选择庭审加听证的方式，通过抗辩的方式进行。从节约司法资源、提高司法效率考虑，我国没必要也不可能对全部羁押必要性审查案件均采用抗辩的方式进行，可以进一步细化规定，有选择性地对侦查阶段一些重大、疑难、复杂、多人犯罪或集团犯罪等案件进行抗辩审查，即由犯罪嫌疑人或被告人、被害人、辩护人、侦查机关等分别就各自证据及观点进行辩论，必要时可以邀请人民监督员、高校专家学者等参与进来，听取各方意见后检察机关居中作出审查结论。

　　3. 逐步构建羁押必要性审查建议权、要求权和决定权并行的机制。

　　对于经过书面审查后，检察机关建议释放或者变更强制措施的，可以采用事先约谈（包含个案约谈和集中约谈两种）的方式与办案部门进行座谈，阐释检察机关建议释放或者变更强制措施的依据和理由，相关部门或机关在十天内未予以答复的，赋予检察机关要求权，要求相关部门或者机关对情况进行说明。同时在侦查阶段，对经过抗辩审查的案件，赋予检察机关羁押必要性审查之后对在押人员予以释放或者变更强制措施的权力，逐步构建检察机关在羁押必要性审查中行使建议权为常态，行使决定权、要求权为例外的权力配置模式。

　　（三）羁押必要性审查救济途径方面

　　赋予申请人救济权利和途径。无救济则无权利，相对于公权力，私权利处于弱势地位。对于羁押决定有异议时，域外国家存有羁押复审、上诉、抗告等救济途径，建议刑事立法赋予当事人现实可行的权利救济途径。对于未告知当事人有申请羁押必要性审查权利的，赋予当事人同级或者上一级检察机关提出申诉的权利；当检察机关对羁押必要性审查申请不立案、不提出建议时，当事人对审查结果有异议的，可以向原机关申请复议、向上一级机关申请复核。

　　对于侦查环节，检察机关行使决定权将犯罪嫌疑人、被告人释放或者变更强制措施的，借鉴审查逮捕案件办理相关做法，赋予侦查机关同等申请复议复核的权利。

　　（四）其他方面

　　1. 更新司法理念。坚决排除构罪即捕理念的干扰，切实将“少捕慎押”理念贯彻到案件办理中，着力打造“以非羁押为原则，羁押为例外”逮捕案件办案新格局。

　　2. 完善羁押替代性措施。完善取保候审、监视居住的保障措施，通过增加保证人或保证金额、加大保证人怠于履责的处罚力度、完善脱保惩戒机制等提高当事人积极参与诉讼的意愿。

　　3. 完善考核指标。发挥考核的积极作用，将羁押必要性审查的开展作为刑事检察正向指标予以考虑，并进一步细化该项指标下的子指标，强化审查责任，注重监督实效。

　　4. 调整检察官职权清单。提高羁押必要性审查中初步审查后不立案决定、不提出检察建议权限，从严把控立案审后决定不向办案机关提出释放或者变更强制措施建议情形，将以上决定的审批权限上提至副检察长行使。

原文链接：http://www.jsjc.gov.cn/qingfengyuan/202209/t20220913_1435403.shtml
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