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丰富行政检察监督场景的六条探索路径

　　在2019年1月召开的全国检察长会议上，最高人民检察院检察长张军鼓励行政检察人：“近乎于荒漠，才更有可能画出新美的图画。没有什么束缚，没有什么窠臼，做就是成绩，干出业绩就是创新！”行政检察从创业之初天然具备在摸索中前进的基因，本文在以行政诉讼监督为主的制度框架之外，突出“涉检涉诉”视角，提倡办案之余往前再迈一小步，按迹循踪提出行政检察业务的几条探索路径，目的在于把监督对象找出来、管到位，丰富行政检察的监督场景。

　　第一，循着检察建议。此处检察建议主要指修订后《人民检察院检察建议工作规定》第五条中的社会治理检察建议和其他检察建议。最高检一直强调把检察建议做成刚性、做到刚性，对于行政检察而言，跟踪督促、支持配合行政机关依法履职是题中应有之义。被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，经检察长决定，可以将相关情况报告上级检察院，通报被建议单位的上级机关等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。浙江省委就曾出台意见，将此种落实检察建议不力、行政履职不到位情形纳入平安综治考核，并可由人大开展检查、询问和质询，实施专项司法监督工作等。此外，做实做细检察建议发出后异议处置程序，对被建议机关的异议，采取提前征求意见、听证复核、公开答复和公开送达等，防止“纸面整改”。

　　第二，循着检察意见。刑事诉讼法第一百七十七条规定，决定不起诉的案件需要对被不起诉人给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，检察机关应当提出检察意见。实践中，不起诉后向行政机关漏提检察意见的情况比较常见，不起诉决定书虽公开宣告但知情面仍不广，导致相关行政机关因不了解不诉而未作出相应处罚、处分，刑事检察环节的这块短板必须加以弥补，为后续行政检察介入打下基础。同样，法院根据刑法第三十七条判处免予刑事处罚后行政机关也有依法作出行政处罚、处分的义务，对这些后续行政行为的跟进监督可以保障检察意见的落地，避免不诉了之、免刑了之。不少行政机关对检察意见仅书面回复而并没有及时处罚不诉对象，以至于超过了时效。另外，不诉后提出检察意见应从两个维度进行广义理解：一是可以提出检察意见的不起诉应不仅指绝对不诉和相对不诉，也应该包括存疑不诉，因存疑不诉后依然大概率存在行政处罚空间。二是意见内容应不限于刑诉法第一百七十七条中的没收、行政处罚和处分，还可包括有关部门对不诉对象应依法作出的各类惩戒措施，如纳入黑名单、取消竞标资格、降低信用等级、约谈、通报、限制高消费、收回政府补贴、终止行政合同以及给予行政强制措施等。

　　第三，循着行刑衔接。可重点对照《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中相关环节的落实进行监督。应主要包括：符合移送条件的案件是否存在以罚代刑不移送；是否存在对明显涉刑的行为违反规定先行政处罚后移送；移送前已经作出的行政处理有无违法或不当；是否存在不当适用“一事不再罚”原则，如对一行为违反多个行政规范而对构罪行为移送了之而遗漏其他处罚项（包括应由其他行政机关作出的行政处理），对不符合刑事立案标准而被公安机关退回处理的案件是否回转处罚到位等。对于行政机关已处理的进入刑诉环节的案件，需要审查判处罚金刑时用于折抵的罚款决定是否错误，判处自由刑时用于折抵刑期的拘留决定是否错误等。对以前置行政处罚、行政认定为构成要件的特定罪名案件（如交通肇事罪，寻衅滋事罪，逃税罪，污染环境罪，生产、销售伪劣产品罪等），行政行为的合法合理性也应纳入监督范围。关于行刑衔接，最高检、公安部和多个部委联合发布了细化的规范性文件，行政检察介入依据充分、认可度高，值得特别关注。

　　第四，循着行政调解。主要包括两类调解：在“民告官”纠纷调解领域，行政诉讼、行政复议中经调解程序当事人撤诉或撤回复议申请的比例居高不下，而行政机关后续大多会对瑕疵行政行为进行变更或者撤销，变更后的行政行为是否存在违法或不当值得关注，部分行政机关为求息诉罢访在原告撤诉后对行政违法行为作“打折执法”或“和稀泥”处理，就应当督促其履职；另一种调解是行政机关依职权或依申请调解民事纠纷，如市场监管机关对消费争议的调解，卫生健康部门对医疗纠纷的调解，国土资源部门对矿产资源勘探开采、土地权属争议的调解，环保部门对污染纠纷的调解等，解决的对象是民事争议，但调解行为本身则是具体行政行为，必须遵守调解规范，不能纯粹以摆平纠纷为目的，对违法或不当的调解行为如无法纳入公益诉讼的，可以成为行政检察监督对象。

　　第五，循着刑事判项。除传统行政非诉执行监督业务外，刑事案件中存在着大量需要行政机关执行的判项和裁判后必须作出具体行政行为的事项。如刑法第六十四条中“对物之诉”的处理条款，特别是对违法所得没收、追缴的执行。实质上刑事裁判后确实存在着以行政方式处理涉案财物的情形，如涉税案件中税款的补缴征收，刑事判项中对此大多不直接作处分，而交由税务行政机关“依法处理”；伪劣产品犯罪的刑事判项也存在笼统裁定扣押在案的涉案财物由某机关“依法处理”的情况。而行政机关在判决后也都作出了相应的行政决定。“两高”参与联合发布的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（食药监稽［2015］271号）第十五条就明文规定，对于人民法院已经作出生效裁判的案件，依法还应当由食品药品监管部门作出吊销许可证等行政处罚的，食品药品监管部门可以依据人民法院生效裁判认定的事实和证据依法予以行政处罚。将这类行政行为纳入监督范围顺理成章。对于法院根据刑法第三十七条之一决定禁止当事人从事相关职业的，对执行机关的确定在认识上仍有争议，但实践中大量依靠行政机关作出具体行政行为加以落实；如果当事人违反从业禁止规定，公安机关应给予处罚（这里的“处罚”理解为行政处罚是适当的）。上述具体行政行为应予以监督。

　　第六，循着其他途径。比如，循着案涉文书，对“十大业务”中经手处理的法律文书、规范性文件、书证、合同等，不一概作合法推定，将相关具体行政行为或抽象行政行为纳入审查范围，此业务基数可谓庞大，一些地方已经运用大数据技术进行排查，建立起了对文书类证据的筛选规则和监督点。如浙江省岱山县检察院在办理一起公益诉讼案时，从一则通报公文中发现某地对渔业船舶成本补贴政策长期存在执行偏差，从而提出修改政策的纠正建议，得到省级主管机关采纳，并专门发文进行调整，收到了良好效果。此外，还有循着举报投诉、旧案前科等等途径，均可研究、借鉴。

　　以上都是在紧密结合检察业务的基础上，在常规的行政检察视野之外进行的发散思维，操作难度适中且较为可行。当然，让数字为监督赋能是一个更加宽阔的路径。借助大数据赋能，行政检察的案源会更广，浙江省检察机关在数字化改革中已经将其纳入“大数据检察监督”深入谋划。

　　（作者单位：浙江省岱山县人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202209/t20220914_577270.shtml
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