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开展支持起诉工作应处理好三对关系

　　近年来，检察机关通过践行民事支持起诉制度，依法能动履职，在维护弱势群体合法权益方面发挥了积极作用。最高检《“十四五”时期检察工作发展规划》专门提出，要完善支持起诉制度，规范支持起诉的范围、条件和程序。笔者以为，做好新时代民事检察支持起诉工作，应当处理好以下三对关系。

　　第一，处理好能动性与谦抑性的关系——既要积极履职、能动司法，又要审慎把握考量、恪守检察权边界。

　　开展支持起诉工作，首先要坚持能动性，即自觉、积极、主动履职。实践中，检察机关不能因民事诉讼法对支持起诉没有具体规定而不作为，而要坚持以人民为中心，积极主动探索，尤其要强化对支持起诉案件线索的发现能力，进一步扩大工作覆盖面，以能动履职回应特定民事主体尤其是弱势群体的维权需求和利益诉求。要合理界定支持起诉的范围，建议坚持以诉讼能力偏弱而不是经济困难为标准，把民事支持起诉对象由传统弱势群体向其他民事主体适当拓展。为此，检察机关应强化权利救济思维，进一步畅通司法救济渠道，着眼于支持特定民事主体提起民事诉讼维护自身合法权益。

　　同时，检察机关在开展民事支持起诉工作中应坚持谦抑性，在启动方式、调查核实、支持起诉等方面做到谦抑审慎、客观公正。如支持起诉的启动方式要适当，要守好检察权边界，充分尊重当事人的处分权，在特定民事主体权益受到损害且有起诉意愿时予以支持起诉，但不可代为行使起诉权，更不得迫使当事人起诉。要正确考量支持起诉方式与目的的相适应性，防止因检察机关过多介入民事私益诉讼而导致诉讼结构失衡等情况的发生。如对于无法自行收集证据的申请人，检察机关可以围绕其诉讼请求，通过提供法律咨询、加强释法说理、协调提供法律援助等方式，协助其收集证据。

　　第二，正确处理好督促履职与支持起诉的关系——既要促进相关机关、团体等履职尽责，又要发挥“兜底”作用支持起诉。

　　根据法律、行政法规、部门规章等规定，相关行政机关、社会团体、自治组织等都可以履行自身法定职责来维护特定民事主体的民事权益。可以说，维护特定民事主体合法权益是一个法治建设和社会治理问题，检察机关只是其中的一分子，可以积极参与但不能独立承担。在开展民事支持起诉工作中，有必要创设支持起诉前置程序，即受理申请后，检察机关经过审查，认为具有法定职责的行政机关、社会团体、自治组织等可以通过履职维护特定民事主体合法权益时，可依据《人民检察院检察建议工作规定》相关规定，通过提出社会治理类检察建议，督促相关行政机关、社会团体、自治组织依法履职，及时、有效维护特定民事主体合法权益。这种制度设计，不仅符合国家权力分工的基本配置要求，也有利于节约司法资源，推进诉源治理，助力国家治理体系和治理能力现代化。在具体操作中，建议规定相关行政机关、社会团体、自治组织等在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

　　同时，根据相关行政机关、社会团体、自治组织等的履职情况，若发现仍未实现特定民事主体最低维权目标时，检察机关可根据民事诉讼法第十五条的规定，作为“兜底”国家机关开展支持起诉工作。对此，检察机关可以根据申请人的诉讼请求有限制地进行调查核实，结合相关行政机关、社会团体、自治组织等履职情况和申请人的诉讼请求，依法向法院提出支持起诉意见书。必要时，检察机关可派员出席法庭，并全程参加庭审。检察人员出席法庭的任务可以界定为：在法庭调查阶段原告陈述事实与理由之后，检察机关宣读支持起诉意见书；法庭审理中可联合法院组织双方当事人调解；对法庭审理中违反诉讼程序的情况予以记录等。检察人员出席法庭时，不参与法庭调查、法庭辩论环节的其他庭审活动；发现庭审活动违法的，可在庭审结束之后以检察院名义提出检察建议。

　　第三，正确处理好顶层设计与基层探索的关系——既要发挥顶层设计的引领指导作用，又要鼓励基层改革创新、大胆探索。

　　当前，民事诉讼法对检察机关开展支持起诉工作缺乏具体规定。对此，需要强化顶层设计，结合民事诉讼法第十五条的立法本意，遵循民事诉讼规律，把民事检察支持起诉融入民事诉讼规范体系之中，成为民事司法活动的有机组成部分。建议在民事诉讼法修改时适当增加具体规范性条文，或由最高检单独或联合制定相应的司法解释。如明确检察机关在民事支持起诉中的法律地位，即为支持起诉机关而不是诉讼参加人。在法庭的席次设置上，可参照民事抗诉再审案件中法院设置“抗诉机关”模式，建议设置“支持起诉机关”的席位。对于民事支持起诉的条件，可从主观、客观两个方面把握，主观条件即特定民事主体具有维护自身权利的意愿，但因诉讼能力不足不能或不敢提起民事诉讼。司法实践中，可从根本没有能力起诉维护自身权益、有能力起诉但诉讼能力偏弱、有能力起诉但不敢起诉等三种情形具体把握。客观条件即特定民事主体的民事权益受到侵害，相关行政机关、社会团体、自治组织等履职后仍未实现最低维权目标。

　　同时，鼓励基层发挥首创精神，在内外协同履职等方面探索发展，及时总结经验，推动制度创新。如可探索加强与审判机关、公安机关、司法行政部门、人力资源和社会保障部门、法律援助机构等的有机衔接，以大数据、人工智能等数字技术为依托，强化特定民事主体维权信息共享、线索移送、多元化争议纠纷解决等机制。探索民事检察支持起诉与法律援助、司法救助等制度的协调联动，通过联合社会力量和基层组织协力解决民事纠纷，最大限度维护特定民事主体的合法权益。如检察机关在支持起诉时，对符合条件的支持起诉对象建议纳入法律援助范畴，协调法律援助律师代理特定民事主体的起诉、全面收集证据材料并提起诉讼，实现支持起诉与法律援助的无缝对接。加强检察一体化建设，推进民事支持起诉与控告申诉、刑事、行政检察等部门的协作，在线索移送、调查取证、司法救助、召开跨部门检察官联席会议等方面加强配合，切实维护特定民事主体的合法权益。

　　（作者单位：山东省青岛市人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202208/t20220810_570436.shtml
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