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一般监督对于公益诉讼检察的历史启示

　　

　　

　　最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列

　　习近平总书记强调，“党的历史是最生动、最有说服力的教科书”。公益诉讼是一项新的检察职能，也是一项具有鲜明中国特色的司法制度，并没有成熟的模式可以借鉴，探寻公益诉讼检察未来之路，我们不如回望历史，在90年人民检察史中去领悟破解中国特色检察制度创新发展的基因密码。其中，人民检察史上关于“一般监督”的探索与实践，特别值得我们关注。

　　关于一般监督的历史考察与反思

　　什么是一般监督？一般监督并不是实定法上的概念，而是来源于新中国成立初期关于检察职能的一系列法律规定。从1949年的中央人民政府组织法和《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，到1954年的宪法和人民检察院组织法都规定，人民检察院对地方各级国家机关的决议、命令和措施以及国家工作人员的行为是否合法，实行监督。最高人民检察院的监督对象还包括国务院所属各部门。一般认为这就是检察机关的一般监督职权。

　　一般监督是对苏联制度的移植、借鉴，但又有所区别。概括地讲，一般监督是相对于侦查监督、审判监督、监所监督等特殊监督而言的。其监督对象主要是国家机关及其工作人员履行职务的行为，监督客体是违反法律而未构成犯罪的行为，监督程序是纠正违法的监督程序，而不是诉讼程序，主要有建议书、提请书、抗议书三种形式。一般监督的本质和核心是对公权力履职行为合法性的监督。

　　从史料看，20世纪50年代初、中期，检察机关对于一般监督是高度重视的，地方各级检察机关都进行了一些实践探索，发挥了积极作用。如福建省院提请该省人民委员会纠正其颁布的《禁止滥宰耕牛暂行办法》中规定刑事处罚的违法内容。安徽萧县等检察院纠正当地有些农业社以流通券代替人民币的违法事件。陕西浦城县院针对一些公民被不适当剥夺选举权，向县人委发出提请书。西安灞桥区院纠正丰田公社擅自制定《丰田公社治安管理条例》，非法关人、罚款的违法行为。就监督范围看，不光包括行政机关的具体行为、措施，还包括规范性文件，也即抽象行政行为。但一般监督的实际运行时间是非常短暂的。在1957年的反右斗争中，坚持一般监督的同志被打成了右派，随后一般监督职能被搁置。1975年宪法甚至直接取消了检察机关。

　　是什么原因导致了一般监督这样的历史命运？一是对一般监督内涵的错误理解。认为一般监督是监督一切，包括监督违法行为、违纪行为、不当行为等。这是检察系统内外广泛存在的错误理解，一些检察人员因为这样的错误理解导致不适当的履职和扩权；其他机关包括一些领导同志因为这样的错误理解对一般监督盲目的反对、抵触和批判。二是检察队伍经验不够，政策法律水平不高，有些案件效果不好。三是引发检察制度存废争议的检察监督职能特点，在一般监督中表现得特别明显。由于检察机关是通过监督和制约侦查机关、审判机关等其他机关来履行职责的，容易受到抵触，在世界范围内多次出现过检察制度的存废之争。一般监督的范围和对象如此广泛，更容易受到质疑。四是一般监督有自身的局限。在对监督和纠正违法的关系上，存在着一种理想化的预设，即认为只要设定一个有效的监督机关就可以纠正一切违法行为。这样的设想在实现时面临多重挑战，包括监督能力和资源的配置，对执法活动过度、不当干预的可能，滥权和腐败的风险等。五是制度运行的社会法治条件还不具备。

　　从一般监督到公益诉讼——习近平法治思想引领新时代检察事业创新发展

　　检察事业与法治建设同频共振。新中国成立后检察机关“三落三起”的曲折历程，是我国法治建设发展状况的一个缩影。从新中国成立初期以一般监督为标志的广泛的监督职权，到“文革”期间取消检察机关，再到改革开放期间检察机关恢复重建。1979年彭真同志在作关于人民检察院组织法的说明时，讲了对于国家机关工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。也就是说，检察机关恢复重建之初，党和国家对检察职能的基本定位就在刑事检察上。20世纪80年代末、90年代初，随着行政诉讼法、民事诉讼法先后颁布实施，检察机关被赋予了对行政诉讼和民事诉讼（最初限于对民事审判活动的监督）进行监督的职能，形成了完整的诉讼监督。

　　习近平法治思想催生了新时代检察职能的创新发展。1997年依法治国基本方略的提出，并于1999年写入宪法，标志着党对法治建设有了全新的认识。进入新时代，法治建设进入了快车道，引领和推动着检察职能创新发展。2012年党的十八大提出全面推进依法治国，2014年党的十八届四中全会第一次以中央全会的方式专题研究专门部署全面依法治国，提出完善认罪认罚从宽制度和探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这是两项对新时代检察职能具有革命性、重塑性的重大制度构建。从职能范围看，认罪认罚从宽制度拓展了传统的诉讼监督的内涵，公益诉讼更是冲破了诉讼监督的范畴。从职能运行看，两项制度都赋予了检察机关更大的责任，也大大增强了检察职能运行的主动性。党的十九届四中全会、中央全面依法治国工作会议等系列中央会议文件持续对检察工作的发展提出了新的要求。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》更是对新时代检察机关法律监督工作作了全面安排。

　　公益诉讼是全面依法治国背景下对一般监督的扬弃。它借鉴、继承了一般监督合理内核，即用法律手段监督纠正公权力的违法性，并以对行政的监督为重点，从程序上督促行政机关自我纠错。实质是立足于检察机关法律监督的基本定位。通过监督纠正违法行为，保障法律统一正确实施，促进社会治理。我们始终强调把违法性作为公益诉讼立案的门槛。当然违法性也要在新时代经济、社会和科技快速发展的背景下去理解，对于那些还没有形成具体、明确、完善的制度规范的新业态、新领域，就不能机械地理解违法性，对于违背法律原则、实实在在已经发生的公益损害，我们就应当按照能动司法的理念去监督它。比如，无障碍设施建设的公益诉讼，就是适度的拓展。

　　公益诉讼是对一般监督的超越，也是完善和发展。主要有以下几个方面：一是法制化的增强。一般监督实际上只有人民检察院组织法的规定，公益诉讼除了人民检察院组织法和检察官法的一般规定外，民事和行政两大诉讼法规定了与诉讼相衔接的程序保障制度，不断增加的单行法也作了专门规定。二是有限性。一方面，公益诉讼的范围是法定的，范围的拓展也有严格的约束；另一方面，无论是党的十八届四中全会还是相关法律，都强调检察机关开展公益诉讼要针对履职中发现的问题，体现对公权力既授权又限权的法治思维。三是民事公益诉讼将监督范围拓展到公民的违法行为。但拓展也是有限度的，它强调违反公共利益的行为。从公权力的监督拓展到公法秩序的维护，这方面还需要我们深化对法律监督基础理论的探究。四是更加注重监督的体系性、协同性，要放在国家治理体系当中来理解公益诉讼职能作用的发挥。

　　以史为鉴，在新的起点上推进公益诉讼检察高质量发展

　　一般监督给我们的警示：第一，不能包打天下，监督一切。不能漫无边际过于宽泛地理解公共利益，不能把所有侵害公共利益的行为都当作公益诉讼的范围。那样理解既不符合法治逻辑，也没有足够的履职资源和现实可能性。第二，不能独自打天下，机械办案。要在完善国家治理体系中找准定位，讲究监督智慧，注重办案效果，把监督与服务结合起来。第三，不能把监督当作可以任意行使的权力，要注重办案履职的程序性、规范性，依法行使职权。

　　一般监督给我们的启示：第一，要坚持党的绝对领导，主动融入服务和保障大局。积极主动争取各级党委、政府的支持，保障公益诉讼可持续发展。第二，要坚持以人民为中心，完善以质效和人民满意为导向的考核评价机制。公益诉讼是为人民服务的，人民的认同和参与是公益诉讼健康发展的基础；提升办案质效，增强人民群众的获得感是赢得人民支持、厚植党的执政基础的根本途径。第三，要坚持正确的办案理念，处理好监督与协同的关系。与行政机关、社会组织等相关主体形成公益保护的合力，实现双赢多赢共赢。注重通过案件办理堵塞管理漏洞，完善制度机制，促进国家治理。第四，要完善公益诉讼法律制度的建设，强化履职的程序保障。

　　一般监督短暂的制度和实践，承载着新中国检察史上建设一个不同于一切旧制度，希望通过监督纠正一切违法行为的伟大理想。是新生的共和国，对新国家、新制度、新社会憧憬和探索的组成部分。当年的检察人是这样的，哪怕对一般监督有不同认识的同志，也都满怀着同样的理想，所以无论结局如何，他们都值得我们尊敬。一般监督有很深刻的历史烙印和自身的局限，已经完成了它的历史使命。在新的时代，公益诉讼等一系列新的检察职能已经涅槃重生，它承载着一般监督的一些合理内核，但是又以全新的面貌获得了新生，具有鲜明的法治特质，也有鲜明的时代特质，因而能够焕发出蓬勃的生机和活力。

　　任何一项制度都有需要赖以生存的客观条件，适逢其时，主动把握时代的脉搏才能健康成长。公益诉讼实际上是新时代检察职能新发展的一个缩影，具有鲜明中国特色，体现了能动检察的特点以及更加融入社会治理，更加注重协同治理，更加注重权利保障等很多特点。从一般监督到公益诉讼的历史变迁中我们可以加深对习近平法治思想的理解，也可以增强对中国特色检察制度、司法制度的自信。

　　

原文链接：http://www.gx.jcy.gov.cn/ygjw/llyj/202204/t20220422_3638396.shtml
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