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行政公益诉讼视角下乡镇牙科非法行医监督问题及对策研究

　　

　　文/吴霖

　　江苏省泰兴市人民检察院

　　当前，乡镇牙科非法行医违法现象普遍存在，此类违法情形严重危害人民群众生命健康安全。检察机关作为守护公共利益的“国家队”，需要在公共卫生安全领域挺身而出，利用其公益诉讼职能，着力推动解决乡镇牙科医疗废物、废水污染生态环境、传播疾病等一系列公益问题。现将2023年江苏省泰兴市检察院办理的乡镇牙科非法行医整治行政公益诉讼案件，进行剖析如下。

　　基本情况

　　2023年4月开始，泰兴市检察院公益诉讼检察团队，按照“端窝点、溯源头、正秩序”的侦查思路，深入辖区内乡镇进行摸排调查，发现离市区偏远的8个乡镇都存在上述非法行医、医疗废物废水污染等违法情形，且涉及此种违法情况的牙科诊所不在少数。泰兴市检察院鉴于此类违法行为较为普遍且影响严重，遂立案并向泰兴市卫生行政部门、生态环境部门、各属地乡镇发出磋商邀请，牵头各行政机关商议解决此类违法问题。目前为止，专项工作取得初步成效，上述8个乡镇中的10个非法行医场所全部责令关停，其中一人因非法行医罪移送公安机关，并已刑事立案。

　　从上述10个非法行医场所的具体行政处罚情况来看，乡镇牙科非法行医具有以下三种共性特点：

　　第一，从违法主体来看，前期有过行政处罚的人员居多。处罚的10起非法行医行政处罚案件中，可以看到涉及已经有过非法行医处罚的人员就有5起，占比达到50%。如非法行医人员徐某某，2018年曾被卫生行政部门行政处罚，其后并未停止非法行医行为，期间长达5年时间并未被卫生行政部门加强监管和定期跟踪监督。对这类有“前科”的违法人员疏于日常、定期监管，一罚了之，未能形成有效的监管。

　　第二，从违法客体来看，上述乡镇牙科非法行医点均为无证经营。泰兴市检察院通过实地走访摸排发现，乡镇无证的牙科诊所并未取得《医疗机构执业许可证》，行医人员亦未取得相应医师执业证书，都属于非法行医违法行为，严重违背《中华人民共和国医师法》《医疗机构管理条例》等相关规定。同时部分牙科诊所利用其注销、注册的“真空期”进行非法行医，如某诊所注销行医资格后，又继续进行非法行医营业。后几天又立即改换医疗机构名称重新注册。此种情况既可以逃避之前违法行为的行政处罚，又可以躲避之前非法经营行医行为产生的危害后果，严重扰乱公共卫生秩序。

　　第三，从危害结果来看，生态环境污染最为棘手。因为无资质行医，所以大部分“牙科诊所”的医疗现场卫生条件都较差，这些“牙科诊所”的医疗废物、废水都未按照要求进行处理。医疗废水都是直接排入生活污水系统，严重违背《江苏省水污染防治条例》第五条、第十九条的规定，并未进行有效处理就进行乱排乱放，严重损害周边生态环境，医疗废物管理也同样存在上述漏洞。并且无证经营的口腔诊疗行为，必然具有很大的操作风险和传染血液隐患，现场发现也缺乏相关医疗急救设备，极易引发医疗安全事故。

　　原因分析

　　第一，刑法手段打击难度大，行政处罚力度不足。根据《中华人民共和国刑法》第三百三十六条规定，为取得医生执业资格的人非法行医，情节严重的，将构成非法行医罪。在我国司法实践中，非法行医一般超过三次，卫生行政执法部门才能移送到公安机关，进行刑事立案。但是卫生行政主管部门，对于之前非法行医的人员，疏于进行有效监督，行政打击力度不够。如无群众举报，相关行政执法机关很难监查到此类违法情况。

　　第二，行政执法权下放属地政府，未能形成有效监管。泰兴市检察院调查的部分乡镇非法行医处罚的执法权，已经根据相关文件精神下放到属地政府。部分乡镇的综合行政执法局只配备两名公务人员，乡镇人员配备薄弱是常态，因为乡镇执法人员涉及辖区内的各个执法领域，所以怠于履职的情形层出不穷。上级机关只将执法权进行下放，并不关心属地政府是否有能力承接，形成“九龙治水”“都管都不管”的现象，未能够进行有效的监督。

　　第三，口腔诊疗市场需求量大，供不应求亟需解决。排查的“牙科诊所”都是离市区较远的乡镇，同时部分乡镇还未存在有资质的牙科诊所。介于交通不便、路途遥远、价格昂贵的因素，乡镇很多老人宁愿就近去无资质的牙科诊所进行口腔诊疗。此外，很多牙科诊所都是熟人客户，部分诊所无需营业，只要电话、微信联系，随时可以提供口腔诊疗服务，这也给此类违法行为的侦查带来不小的挑战。

　　第四，行政部门之间权责不一，导致监管机制堵塞。经调查发现，泰兴市医疗机构的注册审批权实则归属泰兴市行政审批局，卫生医疗机构的审批权与执法权不在同一机关，导致形成上述牙科诊所的监督盲区。同时根据相关规定，医疗废物、废水的产生需要生态环境部门监督，防止疾病的问题需要卫生行政部门监管，部门之间的权责划分，也未能真正厘清，监管机制严重不畅导致行政机关很难真正精准监督。

　　具体对策

　　第一，推动联动执法，形成打击合力。检察机关督促各行政机关依法履职，帮助协调、推动各部门系统治理，由卫生行政部门牵头相关行政机关有效开展非法行医整治专项行动，对乡镇牙科诊所非法行医违法行为进行严厉打击，对违法次数达到3次及以上的线索，评估后移送公安机关以非法行医罪进行刑事立案。同时属地政府对有“前科”的违法人员，应保持动态监督跟进，各地执法信息需保持畅通、共享。

　　第二，解决历史问题，加强宣传引导。部分乡镇牙科诊所的行医人员，之前拥有行医资格，但因为当时卫生行政部门的过渡政策原因，未能延续至今，导致产生了目前从事口腔诊疗的非法行医。检察机关应与卫生行政部门积极对接相关事宜，监督卫生行政部门合法引导相关有能力无资质的人员获取相关营业的合法资质，不仅能够对此类违法行为进行溯源治理，还能落实中央“六稳六保”的文件精神，提升群众就业率造福民生。

　　第三，优化资源配置，全面振兴乡村。当前，我国正在实施乡村振兴战略，如何优化医疗资源配置值得我们深思。在偏远的乡镇，大部分老年患者宁愿省成本去无资质的脏乱差牙科诊所，也不愿去合法的正规医疗机构。政府应该从服务群众的角度出发，加强乡村医疗场所的建设，努力为乡镇基层群众提供高质、安全、合法、放心、环保的医疗服务，为乡镇振兴建设添砖加瓦。

原文链接：https://www.jsjc.gov.cn/qingfengyuan/202408/t20240815_1651851.shtml
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