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构建未成年人检察综合履职评价机制

　　早在2018年，最高人民检察院就在北京等13个省份部署开展了未成年人检察业务集中统一办理工作，统筹推进未成年人“四大检察”综合履职，并于2021年在全国全面推开。2023年，“综合履职适用率”被增设为未成年人检察条线的案件质量主要评价指标。当前未成年人检察综合履职处于发展期、上升期，工作模式逐渐成型，但实践中仍存在综合履职唯数据论、质效不高、发展不均衡等问题，亟须构建科学合理的评价机制，引领综合履职良性发展。

　　一、未检综合履职存在的问题

　　一是评价机制不够科学。当前对未成年人检察综合履职的评价考核以数量为主，同时还存在向异地移送综合履职线索不能计入考核的情况，这不利于综合履职案件的高质效办理，也无益于形成优化未成年人成长环境的大保护格局。

　　二是线索来源较为单一。从办案结构来看，未成年人检察综合履职的“源”案件类型单一，多为在办理侵害未成年人刑事案件中针对监护侵害、民事赔偿追索等情形开展民事支持起诉，以及针对娱乐场所违规接待未成年人、未成年人文身等情形开展行政公益诉讼。刑事案件作为综合履职线索来源，“一家独大”情况突出。

　　三是工作规范性和实际效果有待提升。当前计入考核体系的未检综合履职，基本要求是在办“源”案件中发现综合履职线索，且衍生案件相关采纳、回复等案卡项均被填录，流程齐全。实践中，衍生案件主要集中于民事支持起诉和行政公益诉讼领域，业务发展不均衡，且在民事支持起诉案件中可能出现忽视当事人的诉讼能力而不必要支持起诉的情况，行政公益诉讼案件可能出现忽视对主管机关是否履职的调查和证据收集，或对同一类型案件重复监督。此外，个别地方存在检察建议“一发了之”的现象，持续跟进力度不足，业务数据与实际效果有落差。

　　二、未检综合履职评价标准和考核导向

　　从“高质效办好每一个案件”理念上考量，构建未成年人检察综合履职评价机制，既要充分发挥考核推动工作的作用，还要预防为提高综合履职适用率而脱离未检工作价值目标的不当现象。

　　一要坚持系统观念。检察机关应结合未检综合履职的办案实践和具体情况，坚持以系统观念构建其评价机制，既不能“没指标”又不能“唯指标”。未检综合履职与“四大检察”有着千丝万缕的内在联系，设置评价机制时要充分考量。

　　二要突出业务重点。构建评价机制时，应聚焦影响未成年人检察职能更好发挥的薄弱点和症结所在，统筹考虑司法办案与社会治理，以考核促进聚合职能、精准施策、诉源治理。

　　三是体现工作实绩。评价机制要科学合理、务实管用，能够促进未检各项业务融合发展；要推动能动司法，实现“高质效办好每一个案件”；要凸显注重工作实绩的价值取向，引导检察人员把工作实绩和办案实效摆在首位，实现“质”和“量”的有机统一。

　　三、未检综合履职评价标准的优化

　　一是建议增加未检综合履职的评价维度。第一，履职尽责方面。未检综合履职一般存在“源”案件和衍生案件，对“源”案件是否全面审查、是否发现全部履职线索并提出处理意见，应纳入评价视野。第二，办案规范方面。“源”案件、衍生案件都应在全国检察业务应用系统内生成，并按照办案流程和检察官权力清单办理。各项监督职能是否规范行使、文书制作和使用是否标准、案卡填录是否准确等，都反映着未检综合履职的质效，可以作为评价依据。第三，履职效果方面。评价应着重考察综合履职是否达到预期效果、有关意见是否得到采纳、问题是否得到整改落实、侵害未成年人权益的类似情况是否再次发生等。

　　二是建议优化未检综合履职评价内容。第一，对“综合履职适用率”进行优化调整。综合履职案件并非越多越好。最高检对此多次下发工作提示，为防范综合履职质效风险画“警戒线”。据此，笔者建议细化设置合理阈值，保证综合履职案件的规模和体量，让基层检察人员在减轻考核压力的基础上把案件办得更好。另外，可适当拓展综合履职的领域。根据最高检对行刑反向衔接的规定，对涉罪未成年人作出不起诉决定的，检察机关可以向行政机关提出行政处罚的检察意见并进行监督。由此，该项内容具备开展行政检察监督的基础，可以考虑将其纳入未检综合履职。第二，要在系统设置上加强监管。未检综合履职具有阶段性特点。为避免人为误填，可在流程节点将相应文书或反馈意见作为关联因素进行评价，即完成某流程的文书制作、案卡填录后，方可进入下一流程；文书是否发出、检察建议是否被采纳，除需填录案卡外，还应在系统上传相关印证材料，倒逼检察人员提高履职质量。第三，要将个案质量评查纳入综合履职评价机制。在考察“综合履职适用率”的同时，要加强对综合履职的日常监管和质量评查，落实案件质量主要评价指标定期通报机制，开展综合履职态势分析研判。针对业务数据不稳定或者异常情形，应当采取数据反查、质量评查等方式进行监管，将个案评查情况纳入综合履职评价对象。案件质量评查的结果不作为考核指标，而作为评价指标予以考虑。在个案质量评查中，可以设置评分体系，也可参照现有评查标准加以评价。通过对数量及质量的监管加之激励机制的设置，促推综合履职案件的严格规范办理。第四，建议设置综合履职激励机制和负向评价指标。一方面，可考虑针对性设置激励机制，如对跨区域移送线索的，可从检察官个人业绩考核、移送线索成案率等方面进行激励。另一方面，结合评查实际设置负向评价指标，主要是指：对上级机关或诉讼末端给予否定的案件，纳入负向考核指标，如行政公益诉讼的办理被上级检察院进行负面通报、民事支持起诉意见未获法院采纳等；对质量评查出现程序或实体问题的，结合具体情况作不同程度的负向评价，如案件超期未办结、未督促回复等；对恶意错填案卡、人为干预业务指标等情况，要在剔除相关数据后再予以负面评价，如短期内以同一事由批量办理行政公益诉讼案件等。负向指标的设置具有一定的预警提示作用，有利于强化检察人员在综合履职程序启动前端及履职过程中的注意义务。

　　三是建议丰富未检综合履职评价方式。对未检综合履职科学合理评价，要从两个层面来考虑评价的方式。一方面，是从微观角度对未检综合履职的个案评价，当前最有效的方法是通过案件质量评查的形式来完成。案件质量评查是对整体履职过程的回顾，从二次审查、深度剖析的角度检视案件的办理，从而得出较为客观的评价。另一方面，是从宏观角度对某一地区综合履职质效的整体评价，应从综合履职的类型分布、覆盖领域、总体数量和质量以及综合履职配套机制建设、辖区未成年人社会环境治理效果等层面来考量，并充分考虑与综合履职相关的违法犯罪治理情况。总之，要通过对评价机制的重塑，实现从办案规模、案件质量、社会环境治理效果等进行多层次、多元化的立体式考察评价，进而实现对某一地区未检综合履职的客观评价，并引领综合履职实现良性发展。

　　（作者单位：四川省成都市人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202407/t20240718_660697.shtml
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