政讯通中心

明确范围规范程序 促进行刑反向衔接提质增效

　　行刑反向衔接，是指对于刑事司法程序中不追究刑事责任或者免予刑事处罚但应当给予行政处罚的违法行为，移交具有相应管辖权的行政机关进行处理。长期以来，在检察机关内部，行刑反向衔接职能由刑事检察部门承担。2023年7月，最高检印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》（下称《意见》），明确行刑反向衔接工作由行政检察部门牵头负责。这既健全完善了对违法犯罪的治理体系，也调整优化了检察机关内部分工，丰富拓展了行政检察职能。

　　按照《意见》规定，检察机关在开展行刑反向衔接中，刑事检察部门作出不起诉决定后，将案件移送行政检察部门继续审查，做好不起诉的“后半篇文章”，是检察机关对案件审查的延续。这里移送的对象是案件，是衔接刑事诉讼与非刑事处置程序的必经过程，而非刑事检察履职中发现的其他检察业务的案件线索。可以说，确定检察机关参与行刑反向衔接的范围，能够明确与检察行政公益诉讼、行政违法行为监督的区分，保证对行政机关的检察履职适用正确的办案程序。

　　检察职能范围内的行刑反向衔接。目前，检察机关实施行刑反向衔接限于作出不起诉决定的案件。行刑反向衔接的根本目的在于，对无需承担刑事责任或免予刑事处罚的违法行为人追究行政违法责任。按照这一制度设计初衷，开展行刑反向衔接应当在不承担刑事责任或者免予刑事处罚的实体处理决定作出后，由相应对刑事案件作出判断的检察机关承担行刑反向衔接责任。行刑反向衔接的相关法律和政策规定对责任主体的确定也体现了这一点。检察机关承担行刑反向衔接职能，也是限定在检察机关已对刑事司法程序作出相应判断的情况。

　　检察机关是刑事司法程序中的重要参与主体，享有不起诉决定权，包括法定不起诉、存疑不起诉和相对不起诉等。法定不起诉和相对不起诉之后，除极少量的公诉转自诉外，一般再无针对违法行为人启动刑事司法程序的可能。存疑不起诉的事实认定尚不具有确定性，在重新侦查收集证据达到证明犯罪标准时还存在启动刑事司法程序的可能。但是，再次启动的刑事司法程序与之前案件在事实认定和证据支持方面差别甚大，可视为新的案件。此外，存疑不起诉能否再次启动刑事司法程序尚有不确定性，完全否认对违法行为人作出行政处罚的必要性，也不利于行政法秩序维护。出于统筹行政法秩序和刑事司法秩序考量，对于作出存疑不起诉决定后，仍有必要作出行政处罚的，检察机关应当将案件移送行政机关进行处理。

　　检察机关对不起诉案件开展行刑反向衔接的范围。检察机关对不起诉案件开展行刑反向衔接针对的是涉嫌犯罪的违法行为。行刑反向衔接所涉及的违法行为通常为行政犯，其既非纯正的一般违反行政法的行为，也非纯正的刑事犯罪行为，而是可能同时兼具行政和刑事双重违法性。检察机关开展行刑反向衔接，就是要对不承担刑事责任的违法行为，从行政法的角度对其进行评价，追究违法行为人的行政违法责任。这就决定了纳入检察机关开展行刑反向衔接范围的违法行为，应当是进入刑事司法程序经审查判断认为无需承担刑事责任进而作出不起诉决定的违法行为。

　　依据行政处罚是否以犯罪成立为独立必备要件，可以将不起诉案件的行刑反向衔接分为公法制裁竞合型和犯罪效果附随型。公法制裁竞合型是典型的行刑反向衔接，此类型中需要给予行政处罚的违法行为与不起诉的涉嫌犯罪行为存在竞合，即行政处罚的要件在不起诉决定所羁束的违法行为内已经具备，构成犯罪本身不是作出行政处罚的独立要件。这种竞合在相对不起诉中体现为完全竞合，即对构成犯罪但免予刑事处罚的犯罪行为从行政法角度对其行政违法性进行评价，作出行政处罚；在绝对不起诉和证据不足不起诉中体现为部分竞合，即刑事检察中审查的行为虽不构成犯罪，但存在部分违反行政法的行为，行刑反向衔接就是要求对该部分行为进行行政处罚。犯罪效果附随型是指依据现有法律规定，犯罪成立是作出行政处罚的独立必备要件，违法行为人构成犯罪即应接受相应的行政处罚，此时的行政处罚是犯罪的附随效果。由于该类型以犯罪成立为要求，所以适用于相对不起诉案件，如依据道路交通安全法第101条的规定，对构成交通肇事罪的行为人应当作出吊销驾驶证的行政处罚，在犯罪行为相对不起诉的情况下，检察机关应当制发建议吊销驾驶证的检察意见。

　　针对被不起诉人的违法行为损害公共利益，行政机关负有修复受损公益职责的情况，检察机关是开展行刑反向衔接，还是作为检察行政公益诉讼案件办理，需要明确。笔者认为，行刑反向衔接体现了检察机关一体履职、综合履职的办案理念，通过行刑反向衔接实现了对案件从刑事检察向行政检察、公益诉讼检察的过渡，行刑反向衔接成为行政违法行为监督和检察行政公益诉讼的案件来源，但行刑反向衔接是实现转化的必经程序，有其独特意义。在前述情形下，检察机关应当开展行刑反向衔接。首先，从法理层面看，检察行政公益诉讼监督的是行政机关的违法行为。行政机关作为国家机关，有专业人员从事执法活动，对违法情形的出现不存在免责事由，因此，行政违法行为是具有可责性的行为。在此意义上，违法性与可责性系同位概念。在行刑反向衔接中出现损害公益行为，更需要通过行刑反向衔接追究行为人的行政法律责任。其次，从规范层面看，《意见》对行刑反向衔接和行政违法行为监督分别提出要求，且行政违法行为监督是行刑反向衔接所提检察意见的跟进监督方式，而《意见》在行政违法行为监督中对行政公益诉讼作出了特别的要求，二者形成一般与特殊的关系。因此，行政公益诉讼是对行刑反向衔接的跟进监督中，对具有“可诉性”的行政违法行为的监督方式，其不能替代行刑反向衔接。

　　（作者单位：天津市人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202404/t20240420_652236.shtml
[免责声明] 本文来源于网络转载，仅供学习交流使用，不构成商业目的。版权归原作者所有，如涉及作品内容、版权和其它问题，请在30日内与本网联系，我们将在第一时间处理。