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加快构建轻重有别的轻罪治理体系

　　构建具有中国特色的轻罪治理体系，需逐步实现刑事司法的“两个转向”。同时，应秉持系统思维与整体观念，探寻刑事案件“轻重分道”的程序法与实体法应对之策。

　　加快构建轻重有别的轻罪治理体系

　　

　　吴宏耀

　　□构建具有中国特色的轻罪治理体系，在实现刑事程序全流程轻重分道的同时，积极推动刑罚执行方式和犯罪附随后果制度等实体法层面的变革，并辅之以刑事政策理念的引导，从而以更加科学、审慎、务实的态度对待犯罪行为和犯罪行为人，真正实现中国式轻罪治理体系和治理能力的现代化。

　　近年来，我国犯罪形势和犯罪结构发生显著变化，总体呈现明显的轻刑化趋势。从最高人民检察院发布的《刑事检察工作白皮书（2023）》披露的相关数据来看，20多年来，我国轻微犯罪比重持续上升，严重暴力犯罪持续下降。全国检察机关起诉严重暴力犯罪从1999年16.2万人下降至2023年6.1万人；判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件人数占比从1999年的54.4%上升至2023年的82.3%。为因应刑事案件轻刑化的实践表征，我国刑事司法制度也正经历着从“治罪”迈向“治罪与治理并重”的时代转型。2023年8月，最高检印发的《2023—2027年检察改革工作规划》明确提出“促进构建治罪与治理并重的轻罪治理体系”。在新的时代条件下，构建具有中国特色的轻罪治理体系，需要逐步实现刑事司法的“两个转向”。同时，应当秉持系统思维，探寻刑事案件“轻重分道”的程序法与实体法应对之策。

　　构建轻罪治理体系应当实现“两个转向”

　　构建轻罪治理体系应实现“两个转向”：一是在改革方向上，为解决司法资源配置问题，需要从“效率导向”转为“分流导向”；二是在刑事诉讼程序分流中，关注重点应当从“关注犯罪行为”转向“更多关注行为人”。

　　为解决司法资源配置的现实问题，刑事司法改革的最初方案是：通过简化程序，提高诉讼效率。例如，从1996年刑事诉讼法规定的刑事简易程序，到2018年刑事诉讼法确立的认罪认罚从宽制度和刑事速裁程序，均体现了“效率导向”的改革思路。为轻罪案件设置快速处理程序，在一定程度上有利于实现提高诉讼效率、优化司法资源配置的改革目标。但从司法实践来看，有关轻罪案件的刑事诉讼程序并非越快越好。

　　基于此，为进一步改善犯罪治理效果，我国刑事司法制度已逐步发生转向：将“依法少捕慎诉慎押”作为办理轻微刑事案件的具体工作要求，强化审前程序的分流功能。2023年12月，“两高两部”印发的《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》指出，醉驾案件应当以非羁押为原则，并进一步细化法定不起诉和酌定不起诉的适用标准。2024年，最高检提出促进构建轻罪治理体系的工作要求，一体化推进治罪与治理。司法实践表明，以分流为导向的刑事司法制度不仅有助于节约司法资源，更可以减少犯罪标签对轻罪行为人的不利影响，减少对抗，促进潜在社会矛盾的有效化解。

　　那么，在程序分流中，司法机关应当着重考量哪些因素？又需要遵循何种裁量标准？

　　传统上，我国司法机关高度重视定罪量刑的事实基础。在程序设置上，立法要求公安司法机关准确及时查明犯罪事实，正确适用法律，确保有罪的人受到应有刑罚，无罪的人不受刑事追究。然而，在轻罪案件中，犯罪行为是否由犯罪嫌疑人实施通常并不存在争议，犯罪嫌疑人甚至会主动认罪认罚以寻求从宽处理。因此，对于轻罪案件，在审前程序中若依然固守传统的案件审查模式，将重点放在是否实施犯罪的证据审查上，显然无法作出有效的程序分流处理。对此，在轻罪案件中，当司法者在判断“是否有逮捕必要”“是否有起诉必要”时，应将审查重点从“犯罪行为”转向“犯罪行为人”。具体而言，应当以事实审查为基础，重点考察行为人的主观恶性、再犯可能性，以及行为人实施犯罪的原因、犯罪后的悔过态度与表现等因素。

　　与传统的重罪治罪模式不同，在轻罪案件中，应当逐渐摈弃“有罪必罚”的观念，转向一种体现人本主义关怀的“犯罪治理”理念。为了更好地“治理”犯罪而非简单机械地“打击”犯罪，需要从“关注犯罪行为是否发生”的形式正义，转向“更多关注行为人自身因素”的实质正义。绝大多数轻罪行为人的人身危险性和再犯可能性难以与重罪行为人等量齐观，其犯罪往往是因为法治观念缺失、规则意识淡薄，而非自身的反社会人格。因此，对于轻罪案件的行为人，要“因人施策”“因案施教”，通过差别化处遇，该惩罚的惩罚之、能教育的教育之。

　　构建轻罪治理体系的程序法应对

　　在司法层面，构建轻罪治理体系，意味着程序功能的改良。轻罪治理体系的程序建构，应当坚持整体刑事诉讼观，在整个刑事案件的办理流程中贯彻落实“轻重有别、区别对待”的程序分流理念。在我国刑事诉讼制度中，检察机关处于轻罪治理体系的核心枢纽地位。具体而言，检察机关应当注重发挥审查逮捕、审查起诉等的程序分流功能。

　　第一，在轻罪案件中，应当坚持以非羁押为原则、以羁押为例外。对于逮捕与否的审查，不能仅满足于对刑罚条件与证据条件的审查，更应注重对社会危险性条件的独立审查，立足比例原则，实质性判断个案当中是否存在逮捕被追诉人的必要。一般而言，越是轻微的犯罪，越应当慎重审查是否存在逮捕的必要。建议我国刑事诉讼法再修改时，可以在第81条的基础上明确轻罪案件的逮捕原则：对于可能判处三年以下有期徒刑的案件，应当以取保候审为原则、以羁押为例外。具体而言，对于可能判处三年以下有期徒刑的轻罪案件，可以实行两步审查法：先审查是否有逮捕的必要，即采取取保候审或其他羁押替代措施是否足以防止其社会危险性；对于具有逮捕必要的案件，进一步审查是否符合社会危险性的法定条件。

　　此外，检察机关应当强化羁押必要性审查工作，在轻罪案件中审慎评估案件事实、被追诉人悔罪表现、认罪认罚情况等因素，对于被追诉人已经没有社会危险性或者羁押时间明显违反比例原则等情形的，应当作出变更强制措施或立即释放的建议或决定。

　　第二，在轻罪案件中，应当积极发挥起诉裁量权的分流功能。在审查起诉阶段，检察机关应当充分关注是否具有起诉的必要。事实上，轻罪行为人通常具有较低的社会危害性，由此也就不存在必须通过刑罚实现矫正的需要。在轻罪案件中，检察机关要审查起诉必要性条件，充分考虑犯罪原因和犯罪人的社会危害性等因素，综合判断是否可以不经由刑罚即可实现犯罪预防。

　　在此基础上，检察机关还可以借鉴未成年人附条件不起诉和涉案企业合规改革的有益经验，将参与社区服务、志愿活动、法治课堂等作为决定不起诉的考量因素，完善考察项目的适用对象、适用条件、程序运作和评估机制等，逐步形成具有中国特色的轻微犯罪附条件不起诉制度，从而与微罪相对不起诉共同组成轻微犯罪的审前分流机制。

　　第三，在轻罪案件的审判程序中，检察机关指控犯罪应当尊重被告人的程序主体地位，关注被告人的程序感受。刑事诉讼程序不仅影响定罪量刑的准确性，更是国家对违反秩序的公民开展法治教育的绝佳场域。在轻罪案件中，控辩对抗的情形已经大幅度减少，认罪认罚从宽制度以及速裁程序等促使更多的轻罪行为人选择与司法机关展开“合作”。在合意式诉讼模式下，轻罪案件的诉讼程序更应当强调人文主义关怀，注重行为人的程序处遇和感受。具体而言，认罪认罚从宽制度所蕴含的量刑协商观念，意味着必须将被追诉人视为一个自治自决并负责任的平等主体。同时，应当坚持和发展新时代“枫桥经验”，充分运用刑事和解和刑事附带民事调解程序，推动行为人真诚悔过、取得被害人谅解，促使其顺利回归社会。

　　构建轻罪治理体系的实体法应对

　　构建中国特色轻罪治理体系，还应当关注轻罪治理的实体法问题。具体而言，刑事立法亟须对刑罚方式以及轻罪附随后果等问题作出回应。

　　第一，轻罪刑罚方式的调整。1979年刑法确立了以自由刑为核心的刑罚体系。近年来，受积极刑法观的影响，我国刑事立法大幅扩张了刑事法网；但在刑罚方式上，却仍然沿袭以自由刑为核心的刑罚体系，缺少对轻微犯罪的必要关照。相关研究表明，短期自由刑不仅无法有效矫正犯罪人，反而可能会导致“交叉感染”等问题，不利于轻罪犯罪人回归社会。因此，在轻罪案件中，应当充分发挥财产刑的作用，构建以罚金刑为主的轻罪刑罚适用体系。具体而言，在未来立法中，可以建立短期自由刑的易科罚金刑制度，即允许以一定的罚金代替短期自由刑。罚金刑易科制度可以进一步区分微罪与轻罪，对于可能判处有期徒刑一年以下的微罪，且被告人为初犯的，原则上应当适用罚金刑；对于可能判处有期徒刑一年至三年，被告人认罪认罚且为初犯的，可以根据案件情况等因素判决是否允许易科。当被告人短期内无力支付全部罚金时，可以设置日罚金制度，根据被告人罪责大小和收入情况确定罚金日数以及每日支付的罚金数额。此外，为了避免因财富不均造成执法司法上的差异，可以同步建立公益代偿制度。即如果犯罪人确实无力支付罚金，可以考虑以一定时长的自愿公益劳动代替罚金。具体服务时长和方式应当与罚金相适应，并且充分考虑被告人的个人职业与特长。

　　第二，轻罪附随后果的限缩。我国关于犯罪附随后果的立法非常零散，设定主体和设定方式不尽规范，缺乏差别化与精细化特征，致使轻罪犯罪人、过失犯罪人所承受的附随后果与重罪犯罪人、故意犯罪人几乎没有区别。轻罪的附随后果不仅涉及犯罪人本人，还会向犯罪人的近亲属以及特定社会关系人溢出。事实上，过于严格的附随后果不仅没有实现剥夺犯罪能力、防止再犯的预期目标，反而削弱了犯罪人重新回归社会的能力，增加了社会整体接纳犯罪人的阻碍。因此，推进我国犯罪附随后果制度的体系化、规范化势在必行。

　　首先，应当明确犯罪附随后果制度的规范层级。作为“犯罪和刑罚”的基本范畴之一，犯罪附随后果制度属于立法法第8条规定的“只能制定法律”的事项，必须由全国人大及其常委会通过制定法律的方式加以设定。其次，应当严格贯彻比例原则，根据犯罪行为对应的社会防卫需求，区别罪行轻重、故意过失等因素，设置差异化、层次化的犯罪附随后果。再次，坚持罪责自负原则，原则上犯罪附随后果不能延伸至犯罪人的近亲属及特定社会关系人。最后，探索高发轻微犯罪的前科消灭制度。在制度设计上，可以进一步区分微罪和轻罪。对于被判处免予刑事处罚或被判处管制、拘役和单处罚金的微罪犯罪人，原则上不作犯罪前科记录，确保“案结事了”；对于可能判处有期徒刑三年以下的轻罪犯罪人，可以按照其法定最高刑，实行同等的犯罪前科消灭期限。

　　《尚书·大禹谟》有言：“期于予治，刑期于无刑，民协于中，时乃功，懋哉。”其意是指，使用刑罚是为了以后能够不用刑罚，让民众合于中正之道，才能称之为善治。与之类似，对于实践中大量存在的轻微犯罪，刑事司法制度的运行不仅仅关系到司法资源的合理配置，更需要关注犯罪行为中“人”的因素，实现治罪与治理的并重。应当认识到，构建具有中国特色的轻罪治理体系需要坚持系统思维与整体观念，在实现刑事程序全流程轻重分道的同时，积极推动刑罚执行方式和犯罪附随后果制度等实体法层面的变革，并辅之以刑事政策理念的引导，从而以更加科学、审慎、务实的态度对待犯罪行为和犯罪行为人，真正实现中国式轻罪治理体系和治理能力的现代化。

　　（作者分别为中国政法大学教授、中国人民大学法学院博士研究生）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202403/t20240328_650469.shtml
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