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强化四种思维提升公益诉讼检察质效

　　检察公益诉讼正迈向高质量发展阶段，检察人员在公益诉讼办案中需强化底线思维、精准思维、系统思维和治理思维，因时顺势，落实好“高质效办好每一个案件”的要求。

　　一、强化底线思维，牢牢把握高质效办案主动权

　　底线思维要求公益诉讼检察人员坚决不办“三类案件”。首先，不办错案。一是性质错误，如将某农户自己散养的猪或者鸡猎杀的情形，特定的私权主体通过私益诉讼即可实现权利救济，公益诉讼不得介入；二是监督对象错误，包括在办理行政公益诉讼案件时，将党的职能部门、群众自治组织、企业等作为行政公益诉讼诉前检察建议的对象，或者本应监督A行政机关，却错把B行政机关当作监督对象。如对于餐饮店食品安全问题依法应督促市场监督管理部门予以监管，却督促环保部门履职。其次，不办“拆分案”。“拆分案”即对于同一时间段多个违法行为人存在的同类违法行为，本可以“打包”成一案整体解决，却根据违法行为人的数量对同一行政监管部门立多个案件。如同一天内针对发现的多家药店经营不规范问题对同一药监部门分别立多个案件，这既降低了检察监督权威，也不符合高质效办案要求。再次，不办“搭便车案”。如对于中央环保督察案件，一般情况下，当地党委政府会高度重视并积极推动整改，行政机关也会采取实质性整改措施并有序推进，检察机关就要谨慎介入，不能办“蹭热度、蹭流量、博眼球”的案件。

　　二、强化精准思维，扎实推进高质效办案各环节

　　检察公益诉讼要实现精准化，需做到以下五点：

　　一是立案要精准。针对复杂的损害公益情形，检察人员在立案时要聚焦矛盾的主要方面靶向发力、对症下药，同时还要考虑如何结案、能不能结案的问题。如对黄河（山西段）整体生态环境问题的整治，千头万绪，无具体着力点，在此情形下就不太适宜立案，而若聚焦到黄河（山西段）水污染问题整治上就有落点，可开展立案调查。

　　二是监督对象要精准。《人民检察院公益诉讼办案规则》第72条规定，人民检察院认定行政机关监督管理职责的依据为法律法规规章，可以参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单等。因此，检察人员在公益诉讼办案中要以“违法性”“可诉性”为标准，精准锁定某个具有履职违法性（或不作为）、能真正解决问题的行政机关，不宜简单适用属地责任，也不宜将只具有宣传教育职能的基层属地政府作为监督对象。

　　三是办案方法要精准。在办理行政公益诉讼案件时，检察人员对于案情简单、行政机关愿意整改并容易整改的案件要“宜磋则磋”，对于案情复杂或行政机关不愿磋商或者磋商后不积极整改的案件则要制发检察建议，对于整改期满后无正当理由不回复且不整改的案件或者未全面整改的案件应当提起公益诉讼。

　　四是检察建议要精准。行政公益诉讼诉前检察建议若过于宽泛，缺乏针对性和可操作性；若具体而微，有过分干预行政权之嫌。因此，行政公益诉讼诉前检察建议的内容应在夯实案件事实的基础上力求精准，做到所依据的法律规范精准，与诉讼请求有效衔接。检察机关在制发行政公益诉讼诉前检察建议前，可主动与行政机关沟通、咨询专家意见等。

　　五是结案要精准。检察机关作出结案决定前，要深入现场进行调查确认，遇到生态修复等专业问题可邀请行政主管部门、行业专家、鉴定机构等进行专业评估，或通过公开听证的方式对是否已完全整改、是否符合结案条件进行论证，破除办案的封闭性，限缩结案决定作出的自由裁量度，确保结案决定的妥当性和司法公信力。

　　三、强化系统思维，处理好高质效办案所涉关系

　　强化系统思维，需处理好以下几方面的关系：

　　一是正确处理办案数量和质量的关系。要实现“有质量的数量”和“有数量的质量”的统一，需优化考核指标的设置，重视质效评价指标的设定，充分发挥考核的激励引导作用。上级检察院特别是省级检察院、市级检察院，要发挥自办高质效案件的示范表率作用，加大对下级检察院具体办案的指导力度，运用检察一体化办案机制，以上率下、以上督下，逐级传导、逐级带动，逐渐形成高质效办案的自觉。

　　二是处理好大案与小案的关系。小案连着民心。公益诉讼检察人员在办好小案的同时，要善于发现、敢于办理“硬骨头”案件，以办理小案服务“大民生”，以办理大案服务“大发展”。

　　三是正确处理公益诉讼诉前程序与提起诉讼的关系。诉前实现公益保护目的是最佳司法状态，但不能将公益诉讼办案机械化、简单化理解为只能或只有运用诉前程序。公益诉讼检察人员在办案中，要严格审查行政机关履职情况，对于符合起诉条件的坚决提起诉讼。同时，加强案件质量评查和已办案件的常态化“回头看”，持续跟进监督，对于反弹回潮、虚假整改的，坚决以诉的刚性强化监督效果。

　　四是处理好民事公益诉讼和行政公益诉讼选择或衔接关系。当损害公益的违法情形既符合行政公益诉讼立案条件又可以提起民事公益诉讼时，检察机关一般从快速、高效保护公益的角度出发，先启动行政公益诉讼。但也要结合案件的具体情况和“三个效果”的有机统一，统筹考虑适宜的监督方式。如对于违法行为人已明确的破坏生态环境案件，根据案情可直接依法提起民事公益诉讼，诉请行为人承担生态修复责任、生态功能损失等，以更好实现环境修复效果。

　　四、强化治理思维，充分发挥高质效办案治理效能

　　一是坚持依法治理思维，提高办案规范化水平。检察机关在行使公益诉讼监督职权时要秉持合法性原则，依照法律法规和司法解释等规定，严格遵循办案流程，以及法律文书要确保程序规范、实体公正。同时，在办理行政公益诉讼案件时需保持必要的克制和谦抑，严守检察权边界。对法律尚未明确或细化的公益损害情形，特别是在判断行政机关未依法全面履职时，要善于从法理、情理、事理的角度进行合理考量，避免代替行政机关履职或过分干预行政权。

　　二是坚持协同治理思维，增强多元主体聚合能力。检察机关要坚持“双赢多赢共赢”理念，加强与行政机关衔接配合。尤其是对行政职责交叉不清或行政履职有困难的情况，可向党委、人大汇报争取支持，或以公开听证、圆桌会议等形式厘清职责，共同推动问题解决。检察机关可发挥法律咨询、调查取证等方面的优势，对社会组织提起的民事公益诉讼或行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼提供支持，同时，发挥“益心为公”志愿者检察云平台的作用，为公益诉讼检察高质效发展凝聚更大合力。

　　三是坚持诉源治理思维，促进治理效果延伸。检察机关在行政公益诉讼个案办理中，应在督促行政机关对某个问题整改的基础上，推动行政机关对同类问题开展专项整治；对于办案中发现的制度漏洞和治理短板，以向人大作专门报告的方式，促进从立法层面完善制度建设，最大程度助推一类问题或整个行业、领域突出问题的治理。对可能造成严重、不可逆转公益损害后果以及公益损害发生具有高度盖然性的违法情形，启动预防性公益诉讼，阻隔重大公益损害后果的发生。

　　（作者单位：山西省人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202403/t20240321_649986.shtml
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