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以专项监督提升检察公益诉讼精准性

　　最高人民检察院检察长应勇多次强调，检察公益诉讼重在突出“精准性”“规范性”。精准是高质效履职的前提，关系到公益诉讼检察职能的充分发挥，关系到“高质效办好每一个案件”的基本价值追求在公益诉讼领域的具体落实，也关系到人民群众对公益诉讼检察工作成效的切身感受。检察公益诉讼如何突出精准性，是当前公益诉讼检察工作面临的一个重大课题。

　　就检察公益诉讼实践而言，还存在一些不够精准的问题。首先，从检察公益诉讼案件类型看，在目前“4+10”的法定领域中，生态环境和资源保护以及食药安全仍然是主要领域，其他法定领域案件相对较少，法定领域外的探索也有待进一步拓展，这一定程度影响了检察机关公益保护职能的全面充分发挥。其次，在当前的基层检察实践中，检察公益诉讼案件立案后进入诉前程序的案件占比并不高。小案较多，具有影响力、代表性、典型性的案件较少。再次，检察人员在公益诉讼案件中行使调查核实权的精准性有待提升。如，由于调查核实的开展不够精准，有的案件该取的关键证据没有及时取，导致证据灭失，或者调取到的证据“三性”存疑，影响案件的后续办理。最后，检察人员提出对策建议的精准性也需要加强。如，有的基层检察院办案人员在提出社会治理检察建议内容时，主要以行政机关是否会采纳为出发点，而并非以公益损害的根本性修复为出发点。更要切实增强提出对策建议的针对性和合理性。如，对于增殖放流等民事公益诉讼请求，即便获得了法院支持，若缺乏对拟增殖放流水域的专业评估，不仅放流的鱼苗可能无法成活，反而可能引起原有鱼类的死亡，影响修复效果。

　　就检察公益诉讼工作中存在的不精准问题而言，大致有以下几方面的原因：一是与刑事诉讼不同，公益诉讼尚未单独立法，也没有具体的立案标准，立案程序的自由裁量性特征比较明显。公共利益无小事，但也要考虑司法资源的配置。二是公益诉讼缺乏相应的取证规范。在刑事案件中，对于很多犯罪都有针对性的取证规范，如对于毒品犯罪有单独的提取、扣押、称量、取样和送检的程序规定。相较而言，目前公益诉讼案件办理中并没有类似的具体规范，如生态环境资源保护领域的证据是否需要制作现场勘验笔录来对地点、时间等相关具体情况进行固定？若不需要，存在区域相邻的多个同类公益损害时，如何避免行政机关张冠李戴式的整改回复？存在时间相邻的多个同类公益损害时，如何证明行政机关确已整改？三是缺乏相应履职评价标准。刑事案件有以程序用尽为标准的履职评价。如在刑事案件中，若检察人员对所办理的案件存在证据不足或者其他存疑事项的，既不退回补充侦查也不自行补充侦查，而是直接作出存疑不诉决定，那么就可能承担履职不到位的负面评价。但在公益诉讼案件中，检察人员是否存在大案小办、细案粗办等情况，难以根据明文规定予以评价。

　　从长远看，提升检察公益诉讼精准性还要靠检察公益诉讼立法。在检察公益诉讼立法落地之前，地级市以上检察机关公益诉讼检察部门在辖区内统一开展的专项监督，笔者将其称为大专项监督，可以提升公益诉讼的精准性。据了解，各地检察机关围绕公共安全，水资源保护利用，特定群体权益保护，非法采矿，违规销售激素、麻醉、精神药品等方面开展系列专项监督活动，解决了一大批涉民生领域的突出问题。一是专项监督具有专业优势。司法责任制改革后，基层检察院公益诉讼检察部门的精兵强将较为紧缺，而地级市以上检察机关公益诉讼检察部门在业务能力、政策把握、专业素养以及办案经验方面有一定优势，有条件就一些法定领域外探索或者法定领域内的新增问题点开展专项监督，从而提升检察公益诉讼发现问题的精准性。二是专项监督具有规范优势。专项监督在实施之前，会经过合理性、必要性和可行性的充分论证，且通常会制定包含违法点、规范依据、取证要点、实施步骤、注意事项等多要素的实施方案，也会有立案评估、诉前检察建议备案审查和回复督促、公益修复整改跟踪等一系列的流程监督，能够提升检察机关提出对策建议的精准性。三是专项监督具有规模优势。与基层检察院在本辖区内开展的专项监督（笔者将其称为小专项监督）不同，地级市以上检察机关开展的专项监督范围更广，可以发现的违法违规问题更多，分析问题全面客观，提出对策切实可行，形成的社会影响力也更广泛深刻。此外，专项监督通常是有的放矢，在一定程度上能够预防基层检察院办凑数案，从而缓解立案不精准难题。四是专项监督具有组织优势。基层检察院办案力量较少，想要开展多维度、全面性的调查核实往往力不从心。在开展专项监督中，地市级以上检察院可以在辖区内调集充足人手同时参与调查核实，技术条件也更为优越，这就可以充分提升调查核实的效率和质量，增强调查核实精准性。五是在专项监督中，上级检察院具有更高行政等级，从而确保检察官在确定检察建议对象和检察建议内容时，更加聚焦受损公益彻底修复这个核心点，更易赢得被建议单位认同，推动形成解决问题的合力。

　　（作者分别为四川省成都市人民检察院案件管理办公室主任，副主任、全国检察机关调研骨干人才）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202402/t20240201_642186.shtml
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