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持续推进行政争议实质性化解规范化建设

　　

　　关保英

　　随着检察机关行政争议实质性化解工作在实践中的深入开展，这项工作呈现良好发展态势。但也有待深化形成统一的制度规范，以便全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出的“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”要求，高质效开展行政争议实质性化解工作。

　　当前，检察机关开展行政争议实质性化解工作的法律依据主要是最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督规则》（下称《诉讼监督规则》），但《诉讼监督规则》并未对行政复议阶段检察机关的行政争议化解工作作出详细规定。而且，仅依据《诉讼监督规则》及行政诉讼法现有规定，基层检察机关在行政争议实质性化解方面发挥的作用有限。因此，笔者建议在对检察机关实质性化解行政争议进行规范化建设、完善基本法律法规的同时，推动构建检察机关与行政机关、其他司法机关的衔接制度。

　　据笔者了解，实践中，有的地方检察机关探索将争议化解关口前移，在行政复议阶段依托基层多元化矛盾调解平台化解“潜在之诉”。但是，对于如何把握行政复议阶段的“潜在之诉”、检察机关介入行政复议阶段参与化解行政争议所承担的职能等问题存在不同理解。因此，应对检察机关在行政复议阶段开展行政争议实质性化解工作的方式予以统一。

　　基层检察机关在实质性化解行政争议工作中作用发挥还不够充分。依据法律规定，检察机关受理行政诉讼监督案件主要有两个来源：一是经当事人申请检察监督的行政诉讼案件；二是检察机关依职权开展监督中发现的线索。基于行政诉讼法的规定，上级检察院可以对下级法院已经发生法律效力的判决、裁定或调解书提出抗诉，而同级检察院对同级法院已经发生法律效力的判决、裁定或调解书只能提出检察建议。因此，基层检察院受理的依申请监督的案件范围非常有限。应为基层检察院打开参与行政争议实质性化解的制度通道，保障基层检察院实质性化解行政争议工作的顺利开展。

　　笔者认为，实质性化解行政争议的规范化建设可从以下三个方面予以加强：

　　健全检察机关实质性化解行政争议的法律制度。实质性化解行政争议已经成为检察机关的常态化工作。因此，应当制定统一的法律法规，以规范各地检察机关实质性化解行政争议工作。一是树立并践行“穿透式”行政检察监督理念。实质性化解行政争议是“穿透式”检察监督理论的重要内容，即检察机关法律监督职能的履行不仅仅着眼于行政诉讼案件的审判监督和行政机关的依法履职，更是结合自身办案优势，积极借鉴和践行“枫桥经验”“群众办法”，努力实现“案结事了政通人和”的办案效果。二是明确检察机关规范化开展实质性化解行政争议的工作制度。在工作过程中应统一工作原则和工作方式；确定检察机关开展行政争议实质性化解工作的方式方法；找准基层检察院在实质性化解行政争议工作中的定位，进而使检察机关化解行政争议走向高质量发展道路。三是建立行政争议实质性化解的配套制度。由于实质性化解行政争议的复杂性和专业性，其往往需要行政机关、审判机关和检察机关共同参与争议化解工作，切实发挥各自职能作用，处理好依法行政和切实保障行政相对人权益的关系。这就需要在行政机关和检察机关之间搭建行政案件信息共享平台，建立府检联席会议制度，保证双方定期通报行政决定与行政检察工作情况，在行政案件进入行政诉讼之前尽可能解决争议。同时，在审判机关和检察机关之间搭建行政诉讼案件信息共享平台，建立法检联席会议制度，保证双方定期通报行政审判与行政检察工作情况，检察机关应依法合理介入在诉讼阶段可化解争议的行政案件，使双方当事人在诉讼中获得满意的结果，同时维护好社会公共秩序和公共利益。

　　明确行政复议阶段检察机关参与行政争议实质性化解的方式方法。行政复议是行政机关内部监督，是上级行政机关对下级行政机关作出的具体行政行为进行审查与监督。在该阶段，检察机关可依托基层多元化矛盾调解平台，受行政机关的邀请配合相关部门化解行政争议。同时，检察机关应秉持客观公正立场对行政当事人的诉求进行评估，加强法治引导。检察机关作为专业的第三方既有利于促使当事人更冷静地审视自身状况，也有利于双方当事人接受检察机关提出的意见和建议，从而使行政争议在行政复议阶段得到有效化解。

　　找准基层检察机关的检察监督任务和重点。笔者建议，为基层检察机关在制度上设置一条新的通道，既能够发挥基层检察机关在实质性化解行政争议工作中的作用，又能够赋予行政相对人更加丰富的救济路径。即在行政决定作出后，行政相对人认为行政机关对事实认定错误的，可以向基层检察院申请检察监督，由基层检察院对争议事实进行调查核实。基层检察院也应与行政机关建立案件共享平台，在履行法律监督职能的过程中发现行政机关在事实认定方面存在问题的，可以向行政机关制发检察建议。这一做法既能够将争议化解端口进一步前移，有助于尽早解决行政争议，同时还减轻了行政复议机关、上级检察院的压力，形成良性循环，有利于形成解决争议的良好长效机制。从基层检察院已有的行政检察实践来看，基层检察院行政检察工作应以行政执行案件监督为重点。对行政执行活动跟进监督，保障行政决定或行政非诉执行的有效性，监督行政相对人依法履行行政决定，维护和保障社会公共秩序和公共利益；同时，基层检察院在监督行政相对人履行义务过程中可以深入分析问题产生的根源，从而对同类问题进行总结研判，向行政机关制发社会治理检察建议，推动行政机关对该类问题进行专项治理，实质性化解该类行政争议。

　　（作者分别为上海政法学院教授、上海财经大学博士研究生）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202402/t20240208_643288.shtml
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