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行政公益诉讼如何以“诉”的确认体现司法价值引领

　　今年7月，最高人民检察院检察长应勇在大检察官研讨班上强调，“公益诉讼检察重在突出‘精确性’‘规范性’”“敢于以‘诉’的确认体现司法价值引领”，这对行政公益诉讼检察工作提出了更新更高的要求，不仅要做到应诉尽诉，还要做到应判尽判。结合江苏省检察机关办理的行政公益诉讼起诉案件，笔者有以下几点思考。

　　一、行政公益诉讼起诉案件“一低一高”，检察监督的刚性体现不足

　　自2017年7月1日检察公益诉讼制度全面实施至2023年12月，江苏省检察机关共办理行政公益诉讼案件26010件，提起行政公益诉讼95件，起诉率为0.36%，占比极低。2023年以来，江苏省检察机关共提起行政公益诉讼40件，其中法院审结25件，作出判决3件，检察机关撤回起诉22件，撤诉率高达88%。在22件撤回起诉案件中，因行政机关已经整改到位、诉讼请求已经全部实现而撤回起诉21件，其他情形1件。如此高的撤诉率容易让人产生检察机关提起行政公益诉讼案件质量不高的误解，难以体现检察监督的刚性。

　　造成行政公益诉讼起诉案件撤诉率高的主要原因有以下几点：一是行政机关采取有效措施积极整改。行政机关在被提起行政公益诉讼后，大多都能够认识到其不依法履职行为使国家利益或社会公共利益遭受了侵害，进而积极整改并全部实现诉讼请求，检察机关因此而撤回起诉。如淮安市淮安区检察院对该区石塘镇政府对国家级文保单位吴承恩墓怠于履行保护职责行为提起行政公益诉讼后，石塘镇政府立即制定整改方案，历时34天完成了对吴承恩墓紧急除险及周围保养维修工作。检察机关邀请人大代表、政协委员、“益心为公”志愿者等召开听证会，听证员经评议，一致认为受损公益已经得到有效修复。此外，石塘镇政府制定了长效管护机制且在申请检察机关撤诉时提交了《行政违法行为确认书》，对其怠于履职造成公益受损的行为予以确认。据此，检察机关撤回起诉。二是少数办案人员未能树立正确的政绩观，为追求有利于考核的“数据”而只注重案件诉不诉、不追求判不判，亦即在提起行政公益诉讼后，只要行政机关履职整改就撤诉，甚至有的为了完成考核任务，在提起诉讼前就与行政机关达成诉后即撤的约定，形成“手拉手”式诉讼方式。三是案卡填录选项不全。目前，检察机关办案系统关于行政公益诉讼判决情况的案卡中，仅有诉讼请求得到判决全部支持、部分支持和全部驳回三个选项，如果法院对行政机关已经整改的行政公益诉讼起诉案件裁定诉讼终结，在相关案卡中只能填录到“其他选项”。而一旦填录到“其他选项”，案件在案管部门《行政公益诉讼情况基础表》中被统计在“撤回起诉”项目下，不能统计到“诉讼请求得到法院支持”的数据中，显现不出监督的实际效果。这也导致一些行政公益诉讼办案人员不积极推动法院以裁定诉讼终结的方式结案，而是一撤了之。

　　二、实现以“诉”的确认体现司法价值引领的途径

　　提起行政公益诉讼，是通过司法审判纠正行政机关违法行使职权或不作为，保护国家利益或社会公共利益的重要方式。检察机关可以通过以下几方面工作，更好地实现行政公益诉讼以“诉”的确认体现司法裁判价值引领作用。

　　一是努力提升案件办理的精准化规范化。检察机关提起行政公益诉讼时，要充分研判诉前检察建议的具体内容，把握好诉讼请求与诉前检察建议内容的衔接，以便提出明确、具体、可执行的诉讼请求；要遵循合法性、合理性、必要性三个原则，把准起诉的方向；要从行政机关是否未依法履职、公共利益是否持续受到侵害两个层面研判起诉的实质性要件，做到实体上准确、程序上无瑕疵，提升诉讼的精准性、规范性，确保诉得准、判得下，以实现诉讼预期目标，推动类案治理、诉源治理，促进依法行政。

　　二是严格把握撤诉的标准。对于行政机关在被提起行政公益诉讼后积极整改并全部实现诉讼请求的案件，检察机关在撤回起诉前，必须组织听证和进行必要的验收，通过听证评议、专家论证、第三方参与评估验收等方式，对整改效果进行客观、全面、准确的评估。检察机关还可以要求行政机关出具《行政违法确认书》，对其违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的违法行为予以确认。或者，检察机关可以形成会议纪要，载明公益受损的事实、行政机关违法行使职权或者不作为的具体情形、整改效果等内容。

　　三是推动法院判决确认原行政行为违法。《人民检察院公益诉讼办案规则》第84条第1款规定：“在行政公益诉讼案件审理过程中，行政机关已经依法履行职责而全部实现诉讼请求的，人民检察院可以撤回起诉。确有必要的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法。”最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条亦规定，“人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法”。检察机关提起行政公益诉讼后，即使被诉行政机关全面整改履职，受损公益得到切实维护，撤回起诉也不是检察机关的唯一选项。检察机关可视情变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法，法院依法应当判决确认行政机关的行政行为违法，从另一个方面彰显行政公益诉讼的“诉”的价值。

　　四是推动法院裁定终结诉讼。检察机关提起行政公益诉讼后，行政机关纠正违法行为或者依法履行职责而使诉讼请求全部实现的案件，经法院审理，行政公益诉讼的目的已基本实现。对此，检察机关可以向法院申请终结诉讼，法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》相关规定，裁定终结诉讼。

　　五是建议修改完善案卡填录选项。建议最高检对“070101《行政公益诉讼情况基础表》”的统计选项进行修订，在“一审裁判结果”项下增设“其他”项，将法院裁定终结诉讼的案件归入此项，统计时视为诉讼请求被法院支持。

　　（作者单位：江苏省淮安市人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202312/t20231228_638490.shtml
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