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更新监督理念 以“穿透式”监督促进依法行政

　　近年来，检察机关行政检察工作取得新的发展。面向未来，行政检察要在充分、有力履行行政诉讼监督职能的基础上，规范开展行政争议实质性化解工作，依法稳妥探索行政违法行为监督，特别是基层院要着力解决不敢监督的问题。目前来看，理论与实践对于如何将行政诉讼监督、行政争议实质性化解、行政非诉执行和行政违法行为监督聚合起来，以充分发挥行政检察功能价值的路径关注不够。笔者认为，“穿透式”行政检察监督强化对行政诉讼活动的监督，并向促进行政机关依法行政层面发力，连接起了行政诉讼监督、行政争议实质性化解、行政非诉执行和行政违法行为监督，有利于推动行政检察工作创新发展。

　　第一，以个案介入为抓手，锚定抗诉、检察建议等监督途径。就功能来说，行政检察要把握法律监督这个根本属性，通过抗诉、检察建议等，促使法院启动相应程序，督促行政机关纠正违法行为。“穿透式”行政检察监督立足检察履职过程，以合法性监督为主、以合理性监督为辅，以对行政诉讼活动和执行活动的监督为发现问题的起点，而非对行政主体实施的一切活动都进行监督。同理，类案监督也是依托于案件，在办理个案的过程中启动依职权监督，将类似案件纳入监督范围，整个过程始终不能脱离案件。

　　第二，以精准监督为导向，强化调查核实手段。通过调阅相关卷宗，向行政机关执法人员了解行政执法案件基本情况，向行政相对人了解情况及申请检察监督的预期目标，一方面发现核心争议点，使得监督更有针对性，另一方面可以拓宽监督范围，加强依职权监督。要实现“穿透式”行政检察监督，除对法院审判权行使是否合法进行监督外，更重要的是通过调查核实查明行政行为是否合法，做到精准监督。对行政违法行为的监督主要通过四层级监督进行，即监督审判执行活动是否合法、监督行政行为是否合法、有无化解行政争议的可能、从哪些方面促进诉源治理。当事人在审判程序终结后仍寻求检察机关法律监督的救济，说明之前的释法说理并未完全将争议化解，当事人对事实认定、证据采信或法律适用仍存有异议，这正是精准监督的“点”，也是“穿透式”行政检察监督实质性化解行政争议的根本所在。检察机关在查明案情、分清责任的基础上，主动开展案件信访风险及和解可能性分析研判，主动推动疑难复杂行政争议有效化解。

　　第三，以双重监督为支撑，突出合法性监督方式。双重监督即行政检察“一手托两家”，一方面监督法院是否公正审判，另一方面监督行政机关是否依法行政，将行政检察监督从对行政诉讼活动监督穿透至对涉诉行政行为合法性监督中，既是对生效行政裁判和调解监督、行政审判人员违法行为监督，包括行政非诉执行监督在内的行政执行活动监督这三项基本监督内容的凝练，也是三项基本监督内容得以开展的根基，同时也是行政检察对行政行为监督得以强化的理论和实践支撑。最高检多次强调积极稳妥开展行政违法行为监督工作。具体到监督内容和监督方式，主要看行政执法行为的主要证据是否充分确凿，适用法律法规是否正确，是否符合法定程序，是否超越职权，是否不履行或怠于履行法定职责。检察机关通过合法性审查发现的规范司法行为、统一适用法律等方面存在的典型性、普遍性和倾向性问题，向相关行政管理部门制发纠正违法或综合治理检察建议，督促行政机关依法规范履职，充分发挥检察机关在社会治理创新、推进法治政府建设进程中的积极作用，不断做实行政检察工作。“穿透式”行政检察监督要做到穿透表层，直达内核，需要将双重监督贯穿于监督活动的各个环节之中。近年来，行政检察监督的原则、程序和理念有了新的发展，以行政诉讼监督为基石、以化解行政争议为“牛鼻子”、以行政非诉执行监督为延伸的多元化行政检察监督格局得以确立。这些都为加强双重监督，尤其是强化行政行为合法性监督创造了条件和机会。

　　第四，以一体协作为原则，集聚检察监督合力。树立一体综合履职意识，强化内部一体化配合机制，完善一体化办案模式。业务条线方面，整合刑事检察、民事检察、行政检察等部门力量，统筹发挥检察职能，提升工作合力。三级院配合方面，省院主导、市院靠前指挥，明确思路方案，统一监督标准，加强对下指导、对外协调；市院通过交办案件，对区院提供业务指导，协调区院开展调查取证工作；区院发挥熟悉当地情况、就近开展工作的优势，协助市院开展案件审查、完善证据，及时汇报线索情况及监督障碍。三级院同心协力，一体规划，形成上下各有分工、各有侧重、各负其责、紧密配合的一体化工作格局。树立系统监督观念，促进更高层次诉源治理，从个案到类案，由办理到治理，以更高层次诉源治理促进更高水平社会治理。

　　第五，以主动监督为导向，建立与行政机关内外协作机制。立足在检察履职中发现的线索，通过事前以柔性监督形式加以预防，可以使得行政机关的行政决策更为充分和慎重，提前避免纠纷的出现或矛盾的激化，从而以更节约司法成本的方式约束行政权，维护社会秩序。同时，建立检察机关与行政机关的行政执法信息共享系统，加强与监察机关、政府法制办等的衔接；完善行政执法机关的案件移送机制，明确移送标准和程序，对性质难以认定的案件，行政执法机关可商请检察机关提前介入；建立案件协查机制，行政执法机关在开展重要行政执法工作时，可邀请检察机关派员参与，在查处重大事故类案件时，可邀请检察机关派员协同调查。注重加强与党委、人大、政府等相关部门的沟通协调，争取支持，为共同推进依法行政营造良好的外部环境；注重加强外部协作，充分借助“智脑”，通过鉴定、评估等专业机构或专家、学者获取智力支持，以进行全面、科学的分析，提升监督整体质效。

　　[作者分别为山东省潍坊高新技术产业开发区人民检察院检察长、潍坊学院副教授、潍坊高新技术产业开发区人民检察院检察事务中心科员。本文系山东省人文社会科学课题《新发展理念下行政裁决制度体系与实务研究》（批准号：2021JCFX-05）的中期研究成果]

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202311/t20231120_634366.shtml
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