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正确处理六对关系 统筹推进行刑反向衔接和行政违法行为监督

　　行刑衔接是行政执法与刑事司法的“双向衔接”，是司法机关加强与行政执法机关协作配合，共同推进法治中国建设的重要内容。笔者认为，检察内部职能调整优化后，行政检察部门统筹开展行刑反向衔接和行政违法行为监督工作，应正确处理好以下六对关系。

　　明确理论基础，处理好行政责任与刑事责任的关系。虽然在行政犯中，行政不法与刑事不法的违法性判断具有一定的统一性，但相应证据的证明标准不同，刑事证据对于行政行为合法性认定的针对性不强，刑事处罚也存在难以解决行政处罚资格罚等问题。传统的“刑事优先”原则侧重强调“及时（移送公安机关处理）”“优先（给予刑事处罚）”，不得“以罚代刑”，但这并不等于“只刑不罚”“不刑不罚”。检察机关统筹开展行刑反向衔接和行政违法行为监督，是基于刑事责任和行政责任的不同理论基础，解决违法行为人所受公法责任全面承担的问题，推动实现行刑双向衔接链条的完整性、闭环性。

　　严守履职边界，处理好行政检察与行政执法的关系。从法理和制度设计来看，行政执法更加注重效率，刑事司法更加注重公正，行刑衔接程序追求的是质量、效率与公平正义有机统一下的平衡。在行刑衔接制度设计中，行政机关对刑事司法性进行判断进而选择是否正向移送、追究刑事责任，司法机关对行政违法性进行判断，进而选择是否反向移送、给予行政处罚，这种“程序衔接”，是对违法行为的初步判断和线索移送，其目的是将案件交由专门机关进行实质审查和最终裁决。从助推法治政府建设和依法行政的视角出发，检察机关要立足法律监督定位，坚持“法定职责必须为”的法治原则，坚持对公安机关刑事立案的“正向监督”与对行政违法行为的“反向监督”并重，更加注重对检察机关决定不起诉案件强化行政可罚性审查。同时恪守“在履行法律监督职责中发现”这一前提，尊重行政权的运行规律和程序，不大包大揽、不代为行使行政执法权，做好行刑反向衔接和移送、督促行政处罚依法实施等工作，积极探索督促纠正的有效实现方式。

　　厘清衔接程序，处理好同步审查与全面审查的关系。对于检察机关决定不起诉的案件，刑事检察部门应当坚持同步审查原则，在作出不起诉决定之日起三日内，对是否需要给予被不起诉人行政处罚、处分或者没收其违法所得，在审查报告中写明审查意见并说明理由，并将案件审查报告、起诉意见书、不起诉决定书及电子卷宗等材料共享或移送行政检察部门。行政检察部门接收行刑反向衔接案件后，应当及时受理并对基本案情、不起诉事由、案件事实及证据、强制措施、量刑情节、处罚时效和刑事意见等进行全面审查。要注意区分不起诉案件类型，把握监督审查重点：对于法定不起诉（绝对不诉）的，应优先审查涉案行为是否具有行政可罚性；对于酌定不起诉（相对不诉）的，还应重点审查犯罪行为的行政违法行为事实构成要件、立案标准、量刑情节和强制措施等；对于证据不足不起诉（存疑不诉）的，还应重点审查涉案基本事实是否清楚，在案证据能否达到行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的证明标准等；对于附条件不起诉（暂缓不诉）的，还应重点审查涉未成年人有关行政处罚的特殊法律规定。

　　把握监督条件，处理好检察意见与检察建议的关系。提出检察意见、检察建议分别是检察机关开展行刑反向衔接、行政违法行为监督的方式，两者在性质、效力、内容等方面应当有所侧重和区分。在两项职权统筹运行的语境下，行刑反向衔接包括两个过程，首先是“反向移送”，即对行刑反向衔接中存在“应处罚未处罚”的情形，检察机关以提出检察意见的方式移送有关行政主管机关。其次是“违法监督”，即对反向移送后行政主管机关违法行使处罚权或者不予处罚，存在事实认定不清、法律适用错误、处罚程序不当等情形的，或者没有按要求回复检察意见的，检察机关以提出检察建议的方式督促其纠正。从文书内容看，检察意见除了具明应予行政处罚的具体情形、法律依据等外，一般还要对刑事案件情况予以说明，包括刑事案件来源、审查认定事实及证据、行政决定及理由、采取和解除刑事强制措施、涉案财物“查扣冻”以及对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失等情况；检察建议则一般仅针对行政主管机关不依法履行行政处罚权等情况提出监督纠正意见。因此，检察意见更具“线索移送”性质，检察建议更具“监督纠正”性质。要以行刑反向衔接丰富行政违法行为监督线索来源，以行政违法行为监督促进行刑反向衔接责任闭环，坚决防止司法判断干扰行政执法。

　　强化内外协调，处理好牵头抓总与各负其责的关系。在“四大检察”法律监督格局下，刑事、民事、行政和公益诉讼检察均面临与行政执法衔接的现实紧迫需求。对内，由刑事检察部门、行政检察部门、检察技术信息部门分别负责行刑正向衔接、反向衔接和平台建设，建立健全线索接受、审查、处理和反馈机制。其他检察部门在履职中发现行政违法行为监督线索的，依照《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》移送行政检察部门办理；其中认为行政违法行为监督线索属于公益诉讼检察领域、具有可诉性的，移送公益诉讼检察部门办理。未成年人检察、知识产权检察等综合履职部门，按照分工和管辖案件类别统筹履行好行刑反向衔接和行政违法行为监督等相关工作。对外，由行政检察部门“一个窗口对外”强化统筹，以职能调整“归口”促法律监督“对口”，建立健全“检察监督+行政执法”衔接制度，不断完善检察机关与行政执法机关之间执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度，一体协同履职，相互配合形成合力。

　　调配检力资源，处理好职能优化与人员配置的关系。行刑反向衔接和行政违法行为监督丰富了行政检察职能的实践内涵，是突出监督办案的专业性，推动行政检察从“诉讼内监督”向“诉讼外监督”延伸的有力抓手。行政检察部门要加强与政工部门、刑事检察部门研判，合理测算不起诉案件数量，科学评估职能优化调整后的办案需求和检力资源配置，及时调整和充实行政检察部门人员力量。聚焦“案”和“人”的关系，由“量”及“人”来看，随着行刑反向衔接工作的深入推进，北京各区检察院行政检察部门仅就该项工作每年增加6000件以上案件，不起诉案件数量最多的检察院行政检察部门每年要增加1000多件行刑反向衔接案件，职能调整和行政检察办案数量的增加需要与之适配的行政检察人员。由“质”及“人”来看，目前基层检察院行政检察部门大多与民事检察、公益诉讼检察部门“二合一”或“三合一”设置，不同检察职能履行存在专业化差异，加之行刑反向衔接工作对具有刑法、行政法专业知识人员具有一定需求，应将推进行政检察专业化、专门化办案团队建设摆在重要位置，确保履职效能更加充分释放。

　　（作者单位：北京市人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202311/t20231122_634541.shtml
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