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以全流程风险管理助力检委会工作提质增效

　　

　　赵霞

　　

　　梁坤

　　□检察委员会作为检察机关办案组织和重大业务工作的议事决策机构，对重大、疑难、复杂案件和重大事项的科学决策发挥着不可替代的重要作用。

　　□检察委员会通过议事决策和督促落实，提升法律监督能力水平，推动检察工作高质量发展服务经济社会高质量发展。

　　检察委员会作为检察机关办案组织和重大业务工作议事决策机构，对重大、疑难、复杂案件和重大事项的科学决策发挥着不可替代的重要作用。然而，从检委会工作的具体实践来看，无论是讨论对象、议事能力还是结果评价，整个流程都伴随着一定的现实难题和潜在风险。鉴于此，需要深入探讨如何在新形势下运用风险管理思维，不断提升检委会全流程的工作质效，更好地发挥决策、指导和监督功能，推动检察工作高质量发展。

　　检委会工作质效提升的实质内涵

　　“质效”一词从字面上理解，一般包含质量和效益两个方面的内容。“质量”指事物本身的优劣状态，强调事物的固有属性；“效益”指的是事物在质的基础上的发展状态，强调的是价值判断。据此思路，检委会的工作质效首先应当从自身的功能出发，重视其决策、指导和监督作用，保证其规范化运行，这既是“质”本身的要求，也是“效”实现的前提和基础。也就是，检委会通过议事决策和督促落实，提升法律监督能力水平，推动检察工作高质量发展服务经济社会高质量发展。

　　为保证检委会的规范化运行，最高人民检察院2020年7月发布了《人民检察院检察委员会工作规则》（下称《工作规则》）。从篇章分布来看，除了第一章“总则”的概括性规定之外，第二章“组成人员”和第七章“办事机构”从整体上而言侧重于静态的组织结构规范。第三章“讨论决定的案件和事项范围”、第四章“会议制度”、第五章“会议程序”及第六章“决定的执行和督办”，则更倾向于对个案会议的整体流程和运行体系进行动态规范。从检委会工作机制的具体运作来看，上述静态规范为检委会工作质效的实现提供了坚实基础，而动态规范则成为检委会工作质效提升的具体依托。

　　根据《工作规则》规定，检委会议事动态流程为：办案检察官或事项承办人拟提交检委会讨论议题的提出—检察长决定是否提交检委会讨论—召开会议讨论—作出决定—决定的执行和督办，大致可以分会前、会中、会后三个阶段。检察长决定是否提交检委会讨论是议题能否上会的关键以及会议能否召开的重要环节；“召开会议讨论”是会议的中心环节，讨论的质量直接影响决策效果；“决定的执行和督办”作为会议的最后环节，关系检委会决策能否真正落实，以及效果是否达到预期。以上流程对应的工作质效均牵连相应的风险源，分别指向讨论对象、议事能力和结果评价。因此，有效识别影响检委会工作质效的各种风险，并且通过制度优化方案提升工作质效，就需要立足全流程风险管理的思路，积极采取相应措施。

　　影响检委会工作质效的风险扫描

　　确认讨论对象是风险识别的起点。会前准备是检委会议事流程的起点，讨论、决策的对象直接影响检委会议事质量。虽然议题是否上会最终由检察长决定，但《工作规则》对应当上会讨论的案件和事项是以列举和兜底的形式进行规定。在具体的实践中，何为“其他重大、疑难、复杂案件”和“其他重大事项”，在确认时难免存在一定的主观性。而且，在司法办案责任制推行后，检察官办案责任加重，若不在议题的范围上加以严格把关，就很可能导致只要案件存在办案风险，检察官就会提交检委会讨论的现象。于是，检委会极易成为检察官办案责任的“避风港”。因此，在“检察长决定是否提交检委会讨论”的环节，是否能够恰当确认需要讨论的案件和事项，便成为影响检委会工作质效的程序起点。

　　议事能力是风险治理的关键。议事能力的高低直接影响检委会决定的准确性、科学性，是关系司法公正是否能够实现的关键因素。召开检委会的目的是发挥集体优势，经委员充分讨论分析后，通过民主集中制的落实，对重大、疑难、复杂案件或重大事项进行决策。一方面，如果委员个人的敬业精神不足、道德素养不高、责任意识不强，在审议案件过程中会人云亦云，长期发表“同意承办人意见”的“庸人懒政”现象，或发表有违个人真实见解的“唯权威论”观点。另一方面，若委员个人的政治理论水平不高、业务能力不强，在决策讨论过程中可能会就案论案而忽视“三个效果”的统一，导致司法政策不能落地落实，或侧重某一方面业务而忽视综合考量其他业务，不能适应“四大检察”全面协调充分融合发展的要求。委员议事能力的欠缺将导致集体决策的价值无法彰显。

　　结果评价是风险防控的重点。检委会议事结果的运用和反馈直接关系其指导和监督作用的发挥，是程序后端需要进行风险防控的重点问题。一方面，在推进检察工作现代化的要求下，需要检委会及时总结议案所反映的共性问题、提炼类案所指向的社会关切，体现业务指导的功能价值，避免“议案多议事少”的困境出现；另一方面，在检察官办案责任制的背景下，检委会委员有些是部门负责人，除履行委员职责外还需承担办案、行政等事务，这就需要通过检委会对检察官的案件分析能力、委员讨论案件的水平高低进行及时反馈评价，以个案质量监督倒逼检察官办案责任制的落实。从结果评价方面风险防控的具体实践来看，还需要对不同决策主体的工作职责进行讨论。从议事能力来看，表面上反映的是检委会或委员的整体决策水平，但责任承担的本质仍是需要落脚于检察官个人和检委会委员。为此，在检委会议事结果的评价方面，如果能够明确检委会及委员各自承担的职责，将有利于降低潜在的风险，同时提升检委会的工作质效。

　　检委会工作质效提升的制度优化

　　议题控制管理——基于案件类型再分流。《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》对检委会讨论决定的案件规定为，“主要是本院办理的重大、疑难、复杂案件，涉及国家安全、外交、社会稳定的案件，下一级人民检察院提请复议的案件”，但何为重大、疑难、复杂案件，目前尚无明确具体的适用标准。结合《工作规则》和办案实际，“重大”的标准可从其产生的结果、影响及涉及重要民生等因素予以界定，如明确为受影响利益群体广泛，可能会引发社会广泛关注、产生群体性事件或舆情风险等影响地区稳定的案件；“疑难”一般指在法律适用上存在较大争议的案件，“复杂”的理解可从案件所涉及的专业领域、法律关系等角度予以考量。要切实按照议题标准要求严格把握提交检委会讨论的案件，加强提交前的精准判断，比如对于拟提交的疑难、复杂案件，若经检察官联席会议讨论仍存在重大分歧的，可经检察长决定后提交检委会讨论决定。

　　人员控制管理——基于能力素质再提升。根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，检察人员需具备过硬政治素质、业务素质和职业道德素养，担任检委会委员的资深检察官则应有更高要求。借助胜任素质模型理论，人员的知识、技能、社会角色、自我概念、特质、动机这六方面内容构成了有机的层次体系，其中知识、技能为表层内容，其他四方面为深层内容。业务素质对应“知识和技能”，政治素质和职业道德对应模型中其他四方面的深层内容。疑难、复杂案件的决策需要更强业务能力，重大案件或事项的决策则需要较高政治素质和职业道德水平。对于能力素质的提升，可从三方面着手：一是做实检委会集体学习机制。除每季度一次的集体学习，在讨论议题的同时适当增加学习次数。学习内容主要以各级党委关于全面从严治党、经济社会发展、政法工作的重要决策部署，最高人民检察院新公布的司法解释、指导性案例等为主。二是用好外部专家资源。邀请学者、实务专家对新理论、信息技术运用、典型案例等进行授课讲解。三是巧用庭审。实务中上海等地已探索开展委员跟庭评议案件工作，值得借鉴。

　　结果控制管理——基于责任评价再明晰。绩效管理对提升检委会工作质效具有积极作用，且表现为考核结果的运用。一是对检委会委员履职的考核。可采取每次或每季度会议后对委员的政治素质、工作业绩、职业道德等进行考核的方式，倒逼其提升自身素质能力，加强专业化建设。例如，从委员提问的关联性出发，可评鉴其会前审阅议题情况，确保委员在正式会议前深入了解议题，增强审议的针对性；从委员发表意见的情况出发，可评鉴其专业素养和政治素养；等等。二是对提交议题的检察官的考核。讨论案件时，办案检察官应对其汇报的事实负责。这便需要将汇报情况纳入考核范围，且着重对案件的事实归纳认定能力、证据分析能力、法律适用能力、风险意识等方面进行考察。三是对检委会整体运行情况的反馈。可将检委会的运行绩效管理分为决策效果、议事流程、检察官表现、委员素能四个层面。决策效果主要表现为经检委会决策后的案件或事项运行效果，如决策结果准确与否、风险是否防范或化解、服务大局效果是否显现等；议事流程主要表现为议题是否符合标准、讨论议事发言程序是否体现民主集中制等；检察官表现层面主要表现为考评周期是否对案件发挥监督作用、是否对类案进行分析、是否总结工作中遇到的重要问题；委员素质层面主要表现为案件讨论能力是否提升、集体学习次数是否达标、学习内容是否满足议事需要等。

　　（作者分别为四川省邛崃市人民检察院检察长，西南政法大学刑事侦查学院院长、教授）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202310/t20231021_631307.shtml
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