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充分发挥安全生产领域公益诉讼预防功能

　　□安全生产领域公益诉讼多为预防性诉讼，既能“治已病”，也能“治未病”，契合检察机关法律监督者和公共利益维护者的定位。诉讼目的的竞合决定了检察机关可以充分利用行政公益诉讼方式达到风险事故隐患排查治理的效果。在安全生产领域公益诉讼案件中，政府及相关部门积极推动行业领域进行同类安全风险事故隐患排查治理自然在情理和法理之中。

　　2021年，安全生产法修订增加了第74条第2款，即“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼”。这一立法修改不仅扩大了公益诉讼的受案领域，拓展了检察院法律监督范围，也增加了安全生产风险事故隐患综合治理的主体，为安全生产风险事故隐患排查协同治理提供了制度依据。近两年来，检察机关围绕中心，服务大局，积极开展安全生产领域公益诉讼案件办理，尤其是最高检专门发布了有关安全生产领域公益诉讼方面的典型案例，为提升安全生产风险事故隐患排查协同治理实效作出了有益探索。

　　安全生产领域公益诉讼多为预防性诉讼，既能“治已病”，也能“治未病”，契合检察机关法律监督和公共利益维护者的定位。根据诉讼目的是救济实际造成的损害，还是对危险的排除，一般可以将诉讼分为救济性诉讼和预防性诉讼。将危险排除纳入侵权保护范围是法治的应有之义和必然要求。民法典第1167条规定：“侵权行为危及他人人身、财产安全的，被侵权人有权请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任。”根据对行政诉讼法第25条第4款中“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第14条第2项中“被告行为已经损害社会公共利益的初步证明材料”、第22条第2项中“被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料”等相关条款的理解，公益诉讼保护的利益范围应该既包括受到损害的既定利益，也包括被危及的利益。在国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，公益诉讼一般表现为救济性诉讼。在安全生产领域，虽然安全生产法第74条第2款中有“导致重大事故”的规定，但从目前最高检公布的案例来看，均是为消除重大安全风险隐患所提起的预防性公益诉讼。这一特点总体上符合现行制度的内在逻辑。

　　诉讼目的的竞合决定了检察机关可以充分选择行政公益诉讼方式达到风险事故隐患排查治理的效果。根据安全生产法第74条第2款规定，安全生产领域公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。2021年3月、2022年12月，最高检先后发布的二十起安全生产领域检察公益诉讼典型案例中，仅有两起民事公益诉讼案件。在2020年12月最高检发布的十起铁路安全生产领域公益诉讼典型案例中，仅有一起刑事附带民事公益诉讼案例。这种案件分布特点在安全生产领域检察公益诉讼实践中之所以具有普遍性，主要是现行制度的内在规定性使然。在安全生产领域，作为预防性诉讼的公益诉讼，无论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼，皆是围绕风险事故隐患排查治理展开的。民事公益诉讼的逻辑是请求法院判令生产经营单位履行风险事故隐患排查治理的主体责任，而行政公益诉讼则是请求法院判令负有安全生产监督管理职责的政府及部门履行安全生产监督管理职责，从而达到风险事故隐患排查治理的效果，二者最终目的是一致的。风险事故隐患排查治理属于生产经营单位的法定义务，监督生产经营单位进行风险事故隐患排查治理属于政府及相关部门的法定职责。逻辑上，有风险事故隐患存在的情形，不一定能找到其相应的民事主体，但根据职权法定原则，一定能找到相关的主管部门。《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第8条规定：“生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体。”同时，第5条规定了各级政府有关部门对各自职责范围内生产经营单位排查事故隐患工作实施监督管理。因此，要求民事主体排除风险事故隐患皆可以通过起诉政府达到相同效果。当民事主体终止或没有能力实际履行这种义务时，起诉政府更是富有成效的选择。“陕西省略阳县人民检察院督促整治尾矿库安全隐患行政公益诉讼案”中，生产经营单位的法定代表人去世，企业处于无法承担责任状态的情况下，起诉政府履行无主尾矿库的治理责任。而在“安徽省蚌埠市禹会区人民检察院诉安徽省裕翔矿业商贸有限责任公司违规采矿民事公益诉讼案”中，在达成调解的情况下，检察机关仍然通过召开联席会议明确由应急管理部门和属地政府负责监督治理修复，由自然资源、生态环境部门负责验收。退一步讲，安全生产领域的民事公益诉讼案件一般也是可以通过行政公益诉讼达到诉讼目的的。行政公益诉讼和民事公益诉讼存在诉讼目的竞合的情况下，选择行政公益诉讼方式达到风险事故隐患排查治理的效果无疑更为妥当。

　　生产经营的行业性、专业性等决定了安全生产领域公益诉讼具有更强的类案监督效果。从最高检发布的安全生产领域检察公益诉讼典型案例来看，案例中检察院通过个案办理，推动政府及相关部门对案涉领域存在的重大风险安全隐患进行了专项排查治理，达到了类案监督的效果。如“陕西省略阳县人民检察院督促整治尾矿库安全隐患行政公益诉讼案”“浙江省海宁市人民检察院督促整治加油站扫码支付安全隐患行政公益诉讼案”等相关案件办理，开展了相关行业的安全风险事故隐患排查治理专项活动，提升了相关行业安全生产水平。“黑龙江省检察机关督促整治小煤矿安全隐患行政公益诉讼系列案”中，直接将具有典型性的六件案件线索以行政公益诉讼立案，以“系列”案件的形式进行。客观地分析，国有土地使用权出让、国有财产保护、文物和文化遗产保护等领域的公益诉讼所针对的问题也不可能是孤案，也具有不同程度的由此及彼的类案监督效果。但是在安全生产领域这种效果会更加突出。一方面，生产经营的行业性、专业性较强，对是否构成重大风险事故隐患往往有各自的行业标准，一个生产经营单位没有将其作为重大风险事故隐患，往往其他同业单位存在类似情况的可能性也较大。2023年5月，国务院安全生产委员会办公室印制了《重大事故隐患判定标准汇编》，发布了煤矿、金属非金属矿山、化工和危险化学品、烟花爆竹、工贸企业、重大火灾、房屋市政工程、自建房、公路水运工程、铁路交通、水上客运等22个行业领域的重大事故隐患判定标准。这些标准只是对已经成熟的经验的总结，对一些新的安全隐患难以包含，且会表现出一定的普遍性。另一方面，一般情况下生产经营单位是不愿意逃避安全生产监管的，毕竟他们是安全生产的直接受益人。在风险事故隐患排查治理中，企业和政府往往是“合作”关系，政府具有协助企业进行事故隐患排查治理的角色。大多数行政违法行为是以牺牲公共利益、秩序为代价谋求私人利益的最大化，但安全生产违法行为却不同，既不“利他”，也不“利己”。“合作执法行动”成为世界上很多国家职业安全与健康执法的发展趋势。因此，在安全生产领域公益诉讼案件中，政府及相关部门积极推动行业领域进行同类安全风险事故隐患排查治理自然在情理和法理之中。

　　［作者为西北政法大学检察公益诉讼研究中心研究员。本文系“陕西省推进行政公益诉讼重点难点问题研究”（项目编号：20JY064）的阶段性成果］

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202307/t20230722_622300.shtml
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