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做优海洋检察公益诉讼 服务海洋强国建设

　　习近平总书记指出：“海洋对人类社会生存和发展具有重要意义，海洋孕育了生命、联通了世界、促进了发展。”党的二十大报告在“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”专章中，提出“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”；在“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”专章中，要求“强化经济、重大基础设施、金融、网络、数据、生物、资源、核、太空、海洋等安全保障体系建设”“维护海洋权益”。

　　一分部署，九分落实。在加快建设海洋强国中，如何坚持开发和保护并重、污染防治和生态修复并举？如何统筹发展和安全？这是推进国家治理体系和治理能力现代化的时代之问，也是做优海洋检察公益诉讼的必答题。

　　今年6月28日，公开征求意见的《中华人民共和国海洋环境保护法》修订草案二次审议稿中，对检察公益诉讼依法惩治污染海洋环境、破坏海洋生态、给国家造成重大损失的行为，提出新的方案，需要司法实践进一步验证以推动立法完善。今年7月1日起施行的《中华人民共和国对外关系法》，为探索涉外检察公益诉讼预留了空间，有待通过制度配套和理论支撑“破圈突围”。

　　一、加强与海事法院协同协作，增强海洋生态环境和资源保护的司法合力

　　为加快建设更加公正高效权威的中国特色社会主义司法制度，最高人民法院、最高人民检察院于今年6月12日联合召开“两高”工作交流会商会第一次会议。作为贯彻落实的具体行动，海南省检察院第一分院于6月16日与海口海事法院共建海洋环境资源司法保护协作机制，达成以最严格制度保护海洋环境资源、构建“两长”出庭机制、探索推进公益诉讼制度创新、配合提高生态损害修复金到位率、探索构建多元化实际修复方式等共识。

　　今年6月30日，最高法发布2022年全国海事审判典型案例，其中的海南省海口市检察院与梁某等海洋环境民事公益诉讼案和福建省宁德市检察院与林某某等海洋自然资源与生态环境民事公益诉讼案，突出严厉打击非法盗采海砂行为的办案重点，确认碳汇认购替代生态修复方式，体现了“两高”完善中国特色海洋环境公益诉讼制度、加大司法保护力度、保障海洋生态文明建设的同频共振。

　　“两高”在涉海领域协同协作的依据和基础，主要是自2022年5月15日起施行的“两高”《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》。根据该司法解释，破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区损害行为发生地、损害结果地或者采取预防措施地的检察机关，可以向有管辖权的海事法院提起民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼。但在提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的诉权顺位上，行使海洋环境监督管理权的部门优先，检察机关可以告知其依法起诉，可以支持起诉。

　　海南省检察院第一分院、海口海事法院协作机制，在坚持诉前告知程序、强化庭审惩戒预防功能的同时，注重加强类案裁判指引、增强裁判执行实效，有利于贯彻落实最高人民法院院长张军关于携手检察机关推动解决社会公共利益领域的突出问题和最高人民检察院检察长应勇关于积极鼓励提起诉讼，“坐实”公益诉讼的制度基础等部署要求。最高检正在指导沿海11个省、自治区、直辖市对口检察机关主动与海事法院对接，总结复制推广海南省检察院第一分院、海口海事法院协作机制，进一步建立健全陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。要因地制宜，写好新时代海上丝路新篇章，服务保障粤港澳大湾区建设，把红树林保护好，耕海牧渔，发展海洋经济，共建黄（渤）海湿地检察保护同盟，为北部湾保护和有序开发利用提供有力司法保障……

　　二、完善督促、支持起诉制度，重点加强与海警机构的执法司法衔接协作

　　今年3月4日，央视“今日说法”推出“两会特别节目”《法治新征程之守护蓝色家园》，透过自2021年2月1日《中华人民共和国海警法》施行后全国首例由海警机构依海洋生态环境保护职责提起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼案件，解读海警机构对贯彻落实党的二十大报告关于“完善公益诉讼制度”部署要求的探索实践。该案中，厦门海警局针对某公司作业船违法向中华白海豚自然保护区倾倒废弃物的行为，诉请厦门海事法院判令该公司承担128万余元生态修复赔偿金，并交付厦门中华白海豚文昌鱼自然保护区事务中心，用于海洋保护区环境损害修复和环境保护工作。

　　依据海警法，海警机构在职责范围内对海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋野生动物保护、海洋渔业生产作业、海洋工程建设项目、海洋倾倒废弃物对海洋污染损害、自然保护地海岸线向海一侧保护利用、海域使用、海岛保护以及无居民海岛开发利用、海洋矿产资源勘查开发、海底电（光）缆和管道铺设与保护、海洋调查测量、海洋基础测绘、涉外海洋科学研究等等活动进行监督检查，查处违法行为，按照规定权限参与海洋环境污染事故的应急处置和调查处理，等等。海警机构隶属武装警察部队，以及海上维权执法工作适用人民警察法、行政处罚法、刑事诉讼法等特殊性，要求构建检察机关与海警机构的新型法律监督关系。

　　在6月8日“世界海洋日”发布的《最高人民检察院 中国海警局关于健全完善侦查监督与协作配合机制的指导意见》明确规定：“海警机构在行政执法和刑事侦查过程中发现海洋生态环境和渔业资源领域涉及损害国家利益、社会公共利益的线索，应当及时移送人民检察院。”同日发布的“两高”和中国海警局《关于依法打击涉海砂违法犯罪座谈会纪要》规定“必要时，人民检察院可提前介入侦查，引导海警机构全面收集、固定刑事案件和刑事附带民事公益诉讼案件证据”，并提出统筹运用制发司法建议、检察建议、开展检察公益诉讼等方式，积极推动涉海砂违法犯罪的诉源治理、综合治理。

　　海洋环境保护法修订草案专门对检察机关、海警机构的职责分工作出规定。多位全国人大常委会委员在审议时建议，要认真贯彻落实习近平总书记在党的十八届四中全会上作关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明时强调“探索建立检察机关提起公益诉讼制度……这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手”的指导意见，对污染海洋环境、破坏海洋生态给国家造成重大损失的，由依法行使海洋环境监督管理权的部门包括海警机构代表国家对责任者提出损害赔偿要求；检察机关可以督促相关部门依法提起生态环境损害赔偿诉讼；相关部门提起诉讼的，检察机关可以支持起诉；相关部门不提起诉讼的，检察机关可以依法提起公益诉讼。这也是对“两高”相关司法解释及其司法实践的立法确认。

　　对于海警机构违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，依据最高检、中央军委政法委《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》中关于办理军地互涉公益诉讼案件，当事人是军队单位或者人员的由军事检察机关管辖的规定，有管辖权的军事检察院可以提出诉前检察建议、提起行政公益诉讼。军地检察机关有必要在海洋行政检察公益诉讼中加强协同协作。2021年4月30日，广东省检察院与广州军事检察院、广东海警局共同签订《关于加强检警军地协作配合工作的意见》，发挥检察机关的诉前主导和法律监督作用，在打击海上刑事犯罪、海洋行政执法、海洋环境公益诉讼和生态修复补偿等方面增强了工作合力，值得复制推广。

　　三、加强国际海事公约的实施和适用，积极稳妥探索涉外检察公益诉讼

　　习近平总书记深刻指出，“经济强国必定是海洋强国、航运强国”。海洋环境保护法修订草案丰富了船舶污染防治等航运环境、安全相关内容，检察公益诉讼加大海洋生态环境和资源保护、海洋作业安全生产领域监督办案力度，坚持质量、效率、效果有机统一，有利于服务保障航运强国。

　　对外关系法规定，“国家依照宪法和法律缔结或者参加条约和协定，善意履行有关条约和协定规定的义务”“条约和协定的实施和适用不得损害国家主权、安全和社会公共利益”“国家在遵守国际法基本原则和国际关系基本准则的基础上，加强涉外领域法律法规的实施和适用，并依法采取执法、司法等措施，维护国家主权、安全、发展利益，保护中国公民、组织合法权益”。

　　在我国管辖海域以外，造成我国管辖海域污染、生态破坏的，适用海洋环境保护法。海警法授权海警机构“依照法律、法规和我国缔结、参加的国际条约，在我国管辖海域以外的区域承担相关执法任务”。

　　检察机关可以依托和海事法院、海警机构建立的协作机制，在海事审判执行、海警维权执法的涉外案件中，发现可以适用诸如《制止危及海上航行安全非法行为公约》《国际集装箱安全公约》、船舶碰撞相关国际公约等，研究探索涉外检察公益诉讼。

　　海洋环境保护法修订草案规定，“禁止在海上处置放射性废物或者其他放射性物质”。如何结合相关国际公约用足用好，需要斗争精神。

　　（作者系最高人民检察院第八检察厅副厅长）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202307/t20230706_620907.shtml
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