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　　（三）检察机关在参与和推进涉外法治建设进程中的具体职能

　　根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条，检察机关的法定职能包括：依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；依照法律规定提起公益诉讼等。在涉外法治建设中，结合法定职责，检察机关可以发挥的职能作用主要有以下几个方面：

　　一是依法办理涉外刑事案件。这里所指的涉外刑事案件，是指犯罪主体、犯罪对象、犯罪地等具有涉外因素的刑事案件，包括涉及引渡、域外调查取证等国际合作的刑事案件。检察机关办理涉外刑事案件，应当提高政治站位，准确把握中外利益交融点，积极主动服务国家大局，维护国家主权、安全、发展利益；应当增强遵守国际法的意识，在对等互惠原则的基础上依法履行我国缔结或加入的国际条约规定的义务；应当严格遵守请示报告制度等。在有关涉外刑事案件办理过程中，检察机关视情决定是否进行补充侦查；对案件进行审查，应当以国家利益优先为第一要义，批准或者决定是否逮捕涉案本国籍或外国籍犯罪嫌疑人；审查决定是否提起公诉、支持公诉；对侦查、审判等诉讼活动进行监督等。

　　二是依法办理刑事司法协助案件。根据国际公约、双边刑事司法协助条约和互惠原则，依据我国相关法律规定，接受、审查和办理外国司法执法机关向我国提出的刑事司法协助请求案件，包括文书送达、调查取证、安排证人作证、冻结扣押、移交赃款赃物等，并指导、审查和办理我国检察机关或其他中央有关机关向外国提出的刑事司法协助请求案件。

　　三是监督执行国际法原则和国际公约、条约有关规定。检察机关在办理涉外刑事案件时，既要依照国内相关法律法规，也要注重遵守国际条约。从工作调研和实践来看，一些基层检察机关在这些方面的意识还不够强。

　　四是监督案件办理不规范的问题。监督公安机关对于不构成犯罪的涉外案件犯罪嫌疑人，依法作出撤案决定。监督公安机关在办理引渡案件中遵守引渡承诺，及时纠正公安机关不按照引渡法、引渡条约办理涉外案件的问题。在办理领事通知事项中，检察机关如发现公安机关、审判机关应履行领事通知程序没有通知的，在办理领事探视事项中发现有违反有关法律规定侵犯外国籍犯罪嫌疑人合法权益的，均有权依法进行监督。

　　五是制发检察建议，促进溯源治理。在办理涉外案件时，检察机关可根据具体情况发出检察建议，发挥参与社会治理的主动性和实效性。如湖北省某地检察机关在审查起诉某外国籍犯罪嫌疑人涉嫌传播淫秽物品一案时，发现该犯罪嫌疑人使用假文凭骗取某英语培训学校信任，获得担任英语教师的机会，并在担任教师期间，给学生观看过淫秽视频，而该培训学校疏于管理没有及时制止。检察机关为此专门向该培训学校发出检察建议，要求其加强对教师的资格审核和行为监管，取得良好的社会效果。同时，部分检察机关制作《外籍人士在华权益保护及犯罪预防宣传手册》，深入到外籍人员聚集的社区、高校、商圈、酒吧等场所开展普法宣传，参与到溯源社会综合治理中。

　　（四）检察外事部门通过履职尽责参与和推进涉外法治建设

　　检察外事工作是检察工作和国家总体外交的重要组成部分。党的十八大以来，最高检国际合作局认真贯彻落实习近平外交思想和习近平法治思想，全面落实党中央关于外事工作的有关精神，紧紧围绕服从国家外交大局、服务检察中心工作，发挥检察工作的独特优势，主动作为，积极开展中国特色的司法外交，在开展国际司法检察交流、开拓检察司法协作、推进国际（区际）务实合作机制等方面取得了一些进展，通过加强检察国际交流与合作，参与和推进我国涉外法治建设。这虽然无法定性为履行涉外法治工作的法定职责，但其中的很多工作作为构成或推进涉外法治建设的基础性、必要性组成内容，具有不可或缺的重要作用。

　　主要包括：认真落实习近平总书记关于加强我国国际传播能力建设的重要指示，开展检察国际交流与合作；积极参与中国—东盟成员国总检察长会议、上合组织成员国总检察长会议、金砖国家总检察长会议、国际检察官联合会等多边检察合作机制的平台活动，为中国司法外交创造有利环境；积极参与国际条约谈判和法律问题研究；开展对外国检察官、法官的培训，增强中国司法的国际影响力。

　　二、检察机关开展涉外法治建设的主要实践

　　近年来，最高检坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕党和国家工作大局，深入贯彻习近平法治思想、习近平外交思想和习近平总书记关于加强涉外法治建设的重要论述精神，充分发挥检察职能作用，不断完善检察机关涉外法治工作格局，切实提高检察机关涉外法治工作能力水平。特别是通过指导全国各级检察机关办理涉外刑事案件，为服务国家外交大局、推进涉外法治建设发挥了重要作用。

　　（一）推进涉外法治研究工作，做好涉疫滥诉应对和处置有关工作

　　就我国法律域外适用、美国主权豁免法实践、国际规则国家责任规定、主要国家央行财产豁免立法和司法情况、滥诉案应对等进行深入分析，做了大量基础性研究工作。新冠疫情暴发以来特别是美西方对我国发起涉疫滥诉后，最高检按照有关工作部署，围绕美国国内个人和实体向美国法院提出的28起针对中国的涉疫情滥诉案等重点案件，切实提出应对举措，先后报送120余件逾百万字的研究报告，有力维护我国国家安全和发展正当权益。

　　（二）推动检察国际交流合作走深走实

　　检察机关认真落实习近平总书记关于加强我国国际传播能力建设的重要指示，旗帜鲜明宣传中国特色社会主义检察制度，助力提升国家外交“软实力”。特别是努力克服全球疫情带来的不利影响，积极推动各层级检察国际交流与合作。2020年至2022年，最高检组团以视频形式参加第十八次、第十九次、第二十次上海合作组织成员国总检察长会议以及国际检察官联合会年会、执委会等会议。2023年，我国检察机关将承办第二十一次上海合作组织成员国总检察长会议。2021年至2022年，与15个国家的检察机关举行20次视频会晤，交流司法改革、公益诉讼、生态环境保护检察等工作，并多次就具体问题与外国驻华使领馆交流协商，宣传介绍习近平法治思想、习近平外交思想和党的二十大精神，宣传法治建设的“中国智慧”“中国方案”，建树可信、可爱、可敬的中国形象。

　　（三）维护和发展多边检察合作机制

　　在后疫情时代，检察机关积极协调外国同行，确保上海合作组织成员国总检察长会议、金砖国家总检察长会议如期召开，不断提升中国和中国检察机关在国际多边舞台上的影响力。

　　（四）依法依约依规办理国际刑事司法协助案件和涉外刑事案件

　　目前，最高检是16个双边刑事司法协助条约的中央机关，同时是《联合国反腐败公约》中方中央联系机关。2020年至2022年，最高检连续三年发布三批国（区）际刑事司法协助典型案例，指导刑事司法协助案件办理，促进规范境外取证。2021年9月、2022年11月，最高检先后研究制定《人民检察院办理涉外案件领事通知领事探视等事项的若干规定》《关于办理涉外刑事案件若干问题的指导意见》等相关规定下发全国各级检察机关，作为规范性和指导性文件帮助一线检察官解决领事通知与领事探视事项、办理涉外案件缺乏可操作性等实际问题。

　　（五）涉外法治人才培养

　　一是充分发挥检察职能，建立检察机关涉外法律人才库。最高检高度重视新形势下涉外法治人才相关工作，坚持以需求为导向，摸清全国检察机关涉外法治人才底数，做好人才信息采集，建立了涉外法治人才台账。全国各级检察机关已建立近1500人的动态涉外法治人才储备库，其中人数排在前三位的分别是上海、北京、浙江。

　　二是高度重视业务培训，注重培养涉外法治人才。2020年以来，最高检连续举办全国检察外事工作培训班、第一期和第二期全国检察机关涉外法治人才培训班，着力加强国际刑事司法协助案件、涉外案件办理专业化建设。

　　三是按照有关部门要求，选拔和推荐优秀人才到国际组织任职。近年来，最高检已向外交部推荐涉外法治人才（国际人权法类）2名，有的同志已赴外交部驻欧盟使团担任重要职务。2021年，按照生态环境部有关要求，最高检向联合国环境规划署推荐了法律岗位初级专业人员候选人（JPO）3名，分别来自最高检、重庆市和福建省检察机关。2022年5月，经联合国环境规划署面试，最高检国际合作局的一名同志被成功录用，于2022年8月赴瑞士日内瓦化学品三公约秘书处担任化学品与废弃物公约官员（P2级），为期两年。该同志是最高检首位成功推送至国际组织工作的初级专业人员。

　　三、检察机关深入推进涉外法治建设面临的主要问题和困难

　　开展涉外法治建设工作中，检察机关坚持把思想和行动统一到以习近平同志为核心的党中央决策部署上来，但在工作实践中，也清醒地认识到，与党的二十大报告提出的新标准新愿景相比，与新时代新征程党和人民的更高要求更多期待相比，与肩负的重大责任和历史任务相比，检察机关以法治手段应对国际矛盾风险挑战的意识还不够强，工具还不够多，方法还不够完善，工作能力和水平还有待加强。存在的问题和遇到的困难主要表现在以下几方面。

　　（一）对维护国家利益、服务外交大局思考不够

　　做好涉外法治工作要求检察机关更加主动融入党和国家外交工作大局，增强政治自觉、法治自觉、检察自觉，从维护国家利益的角度出发思考问题、解决问题。工作实践中，一些地方检察机关在办理具体涉外刑事案件时，还存在政治站位不高，对国家利益因素关注不够，就案办案等问题。如上级检察机关对基层检察机关办理涉外刑事案件的情况掌握、研判、指导不够，没有及时发现、充分利用对外谈判、斗争的筹码。此外，检察机关的涉外刑事案件由不同业务部门办理，业务指导职责归口不同，最高检和各省级检察院、国际合作部门与其他业务部门之间沟通不够，客观上也造成了对地方检察机关办理涉外刑事案件指导不畅。

　　（二）遵守国际法和外事纪律意识不强

　　检察机关在办理涉外刑事案件时，既要依照国内法律法规，也要注重遵守国际条约等国际法规范，严格执行外事纪律。2012年刑事诉讼法修改后，外国人犯罪的案件下放到基层检察院办理。但一些基层检察机关因为缺少涉外刑事案件办理经验，办案中对需要注意的国家利益和办案重点敏感度不高，遇到问题时没有及时向上级请示报告，而是套用办理国内普通刑事案件的经验，导致一些可能引发外交争端的问题没有被及时发现，从而出现可能违反国际条约和外事纪律的情况。

　　

　　（三）办案中运用刑事司法协助手段不充分

　　

　　向境外提出司法协助请求，请求送达文书、调查取证、安排证人作证或协助调查等国际刑事司法协助手段本应在涉外案件的办理中发挥重要作用。但在实际办案中，检察机关运用司法协助意识不强，不愿意或不敢向外提出司法协助请求。主要问题与困难表现在：

　　

　　一是提出司法协助请求的意识不强。开展司法协助最主要的途径和依据是双边司法协助条约。一些国家的国内法规定了条约前置的原则，即开展司法协助必须以签订司法协助条约为前提，没有条约就不能开展司法协助。截至2022年7月，我国共计与69个国家签订有民商事和刑事司法协助双边条约；其中包括与65个国家签订的刑事司法协助条约，如法国、意大利、西班牙、葡萄牙、比利时、奥地利、波兰、美国、俄罗斯等。针对涉及尚无司法协助条约的国家的案件，办案人员开展司法协助存在迟疑。事实上，一般情况下，如果没有双边条约，根据《中华人民共和国国际刑事司法协助法》的规定，可以依据对等互惠原则通过外交途径提出请求。另外，一些特殊地区的案件，外交途径这一项兜底选择无法适用。

　　

　　二是司法协助程序复杂且耗时冗长。无论是依据条约还是依据对等互惠原则向外提出司法协助请求，都存在传递环节繁复、办案周期过长等问题，且法律对司法协助的时限没有明确规定。根据以往的经验，一起司法协助案件从受理到处理完毕，通常需要6个月或更长时间，一些案件甚至好几年都无法完成。检察机关在办理涉外案件时往往担心司法协助耗时太多，要承担无法在法定期限内完成办案任务的风险。此外，向外提出司法协助请求还需要制作司法协助请求书、翻译案件材料及相关法律条文，也提高了案件办理的时间成本，导致一些检察机关产生畏难情绪而放弃向外提出司法协助请求，多以退回补充侦查的形式处理相关问题。

　　

　　三是境外取得证据的情况复杂。境外获取的证据是否符合国内刑事诉讼要求是检察机关在审查证据时经常遇到的问题。例如，检察机关在审查由外方执法机关依据该国办案规则制作的访谈式证人证言笔录时，难以判断该笔录是否可以直接作为证据使用。如果不能直接使用，办案人员也不知道如何进行完善或者证据转化。

　　

　　（四）涉外法治人才供给不足

　　

　　受到一些客观因素影响，检察机关中专门从事外事工作的同志司法实践经验相对有限，与此同时基层检察机关的同志因为工作环境和条件的因素，又缺少涉外工作历练，造成了检察机关涉外法治人才队伍面临缺乏复合型人才的发展困境。特别是懂外语、熟悉国际法和国际规则、了解外事政策、具备国际视野的检察人才相对较少。仅有一些对外交往较多、经济条件较好的省市有条件招录到外语基础较好、同时具备较高法律素养的人才，但实践中还存在后继培训不够、外语水平达不到办案需求的问题。

　　

　　四、下一步工作思路和努力方向

　　

　　面对新时代新征程新任务，检察机关将以全面贯彻落实党的二十大精神为契机，深刻把握当前国际形势变化和我国发展面临的机遇挑战，坚持以服务党和国家工作大局特别是国家总体外交大局为主线，进一步依法能动履职，更新外事工作理念，为更好维护国家利益提供坚实法治保障。

　　

　　（一）提高政治站位，强化顶层设计，推动构建检察机关涉外法治建设工作“大格局”

　　

　　把“从政治上看”贯彻到涉外法治工作全过程各方面。检察机关将持续深入学习贯彻习近平法治思想、习近平外交思想，坚持以习近平总书记关于“敢于斗争、善于斗争”的重要指示精神指导涉外法治工作，首先做到“敢于”，同时把“善于”融入其中。从涉外法治建设和斗争实际需要出发，对有关国家分类施策，努力营造有利于维护我国核心利益的国际法治环境。助推建立完善政法系统执法司法信息共享共用平台，促进更有效发挥涉外案件和国际刑事司法协助案件的应有作用，实现我国国家利益最大化。

　　

　　（二）加强“一带一路”法治保障，服务国家总体外交大局

　　

　　针对我国公民和企业在海外投资中合法权益屡遭侵犯的问题，检察机关将充分发挥检察职能作用，围绕我国企业和公民参与共建“一带一路”对法律服务的新需求新期待，主动对接外交部、商务部、国家发展改革委、有关驻外使领馆等，建立健全联系机制、案（事）件协商会商机制，及时通报我国企业、公民在国（境）外利益受损、因经济活动被追诉情况，充分运用检察机关办理的涉外案件和刑事司法协助案件相关信息，以及与国外98个国家和地区检察机关签署合作谅解备忘录的有利条件，促进我与“一带一路”沿线国家司法合作关系成熟稳定，为我国对外斗争争取更多活动空间，切实为中资企业海外利益提供精准有效检察服务，全方位服务保障“一带一路”倡议、“走出去”战略和更高水平对外开放，营造有利于维护国家利益的国际法治环境。

　　

　　

　　（三）完善司法协助工作机制，加大适用司法协助条约办案力度，提高司法协助工作质效

　　

　　一是完善检察机关内部办理司法协助案件的工作机制，确保办案质量，优化人力资源配置。二是依法依约履行国际刑事司法协助条约义务，积极回应外国司法协助请求，提高向外国提供司法协助的质量和效率，展示我国法治国家形象。三是加强对办理涉外案件检察人员的指导培训，引导地方检察机关加大适用国际刑事司法协助条约办案力度，积极向外国提出刑事司法协助请求。四是配合主管单位加快制定国际刑事司法协助法配套法规。

　　

　　（四）加强对外国检察官、法官、警察、律师等同堂培训，讲好中国法治故事，传播中国法治声音，贡献中国法治智慧

　　

　　国外司法官员在其国家政治生活中具有重要作用，检察机关将推动国内有关部门把对国外司法官的培训作为我国援外培训的重点之一。同时，有针对性地加强课程研发、设计和师资遴选，积极宣讲推介习近平总书记关于构建人类命运共同体、“一带一路”倡议和党的二十大精神，充分全面展示中国法治建设成果，加深来华研修班学员对我国政治司法制度的了解。

　　

　　（五）加强涉外法治研究，完善涉外法律法规体系，夯实涉外法治工作基础

　　

　　一是加强专业研究力量，通过增加编制、组建专业团队、选聘“外脑”“智库”等方式，加强涉外法治研究的人力资源建设，系统整合最高检内外人才，争取形成涉外法治研究力量足、专项业务精的局面。

　　

　　二是加强国际法适用研究，梳理国际法与国内法关系相关理论和实践，研究国内法与国际条约、国际惯例的关系和使用问题，围绕重点疑难问题，根据我国司法实践情况，参照国际组织和主要国家的立法例、司法实践情况，不断提升我国司法、执法的针对性和实效性。加强对“一带一路”沿线国家法律的研究，引导我国企业强化风险意识、推进海外合规合法经营，保障我国企业境外资产安全，依法维护和保障我国海外利益。

　　

　　三是设立最高检涉外法治研究基地。如在中国社会科学院国际法研究所设立涉外法治工作研究基地，依托该所的科研、人才优势，整合专家、外脑力量，实现专业人才、文献资料、前沿讲座等资源联通。就特定研究专题和案件办理等，邀请专家提供研究报告、咨询意见。邀请专家到最高检挂职，就网络犯罪、反洗钱、司法协助等专题进行培训。

　　

　　（六）大力推进涉外法治人才培养，加强涉外法治人才使用，加大涉外法治人才储备

　　

　　一是健全“检察系统涉外法治储备人才”“检察系统涉外法治专家人才”两个人才库，形成梯队规模。鼓励各级检察机关结合单位实际，有计划、有步骤地增加涉外法治人才比例，注重招录有海外留学经历和有国际法学、比较法学、涉外法律、外语等专业背景的检察人员，为人才储备和选拔奠定良好基础。

　　

　　二是将国家检察官学院及其分院作为培养涉外检察人才的主阵地，充分发挥国家检察官学院国际检察官交流中心、广西壮族自治区中国—东盟成员国检察官交流培训基地、新疆中亚国家司法合作交流基地等培训基地的特点及优势，有针对性地开展涉外人才培训培养、涉外课程研发、涉外法治理论研究、重点项目学习、外事培训指导等。

　　

　　三是在培训课程中加强国情形势任务教育，增加涉外法治内容，如涉外案件处置基本技能、涉外法治工作基本素养等，注重加强对国际法和涉外法律知识的培训，提高各级检察机关刑事检察人员对国际政治的敏感度，熟练掌握国际规则、熟悉我国加入或签署的司法类国际公约、条约等，努力为中国特色大国外交贡献检察力量。

　　

　　四是高度重视为外交战线培养涉外法治人才，积极培养推荐我国优秀司法人才到有关国际组织任职。

　　

　　

　　本文系2022年度最高人民检察院检察理论研究重点课题《检察职能与涉外法治建设》（GJ2022B13）的阶段性成果。

　　课题负责人：阮丹生，最高人民检察院国际合作局局长。课题组成员：曹华，最高人民检察院国际合作局副局长；张宏峰，最高人民检察院国际合作局办公室副主任。

　　（全文见《人民检察》2023年第9期）

　　

原文链接：http://www.yn.jcy.gov.cn/llyj/202306/t20230602_4164066.shtml
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