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浅析行政非诉执行监督中的常见难题及解题思路

　　行政非诉执行监督，是行政检察监督的一项重要内容，也是行政检察工作的一个重要组成部分。笔者在日常教学和调研中发现，由于相关法律规定较为粗疏，检察人员在开展行政非诉执行监督过程中，经常会遇到一些疑难问题，其中，大量问题实际上都与三方面内容紧密相关，即行政非诉执行在整个行政行为法律制度体系中的位置、执行的内容是行政机关作出的行政行为、执行的是行政相对人放弃救济且不履行的行政行为。本文结合检察人员的常见疑难问题，重点围绕这三方面内容，提供一种贯通性的解题思路，以期对检察人员推而广之解决其他实务问题有所助益。

　　第一，以系统观念理解行政非诉执行在整个行政行为法律制度体系中的位置，解决细节问题。

　　在教学和调研中，常有检察人员提出以下问题：在法院作出是否准予执行的裁定前，行政机关能否撤回执行申请？行政机关同意行政相对人提出的延期或分期缴纳罚款申请的，期限能否超出申请法院强制执行的期限？如何理解行政非诉执行的审查标准？能否对行政非诉执行裁定提出抗诉或再审检察建议？行政非诉执行程序能否适用审判员一人独任审理制度？笔者分析认为，以上问题均指向行政非诉执行在整个行政行为法律制度体系中的位置问题。

　　党的二十大报告指出，“必须坚持系统观念。万事万物是相互联系、相互依存的。只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律”。因此，从较宏观的法律制度层面来理解行政非诉执行在行政行为法律制度体系中的位置，对于解决细节问题具有提纲挈领的意义。

　　一是从实现行政管理目标的全链条来看，行政机关作出行政行为、向法院申请执行行政行为以及法院的执行行为，构成了行政管理目标实现的全链条。由于我国大部分行政机关没有强制执行权，行政非诉执行承担着最终实现行政行为管理目标的制度功能。

　　因此，行政机关能否撤回执行申请，关键看行政行为内容是否已实现，撤回执行申请是否损害国家利益和社会公共利益。延期或分期缴纳罚款，属于行政机关延长当事人自觉履行义务的时间的情形，自觉履行的时间未到，则不应启动非诉执行程序。申请法院强制执行的期限是从当事人不履行义务且放弃救济的时间起算。在实际情况中，分期、延期缴纳罚款很可能超出法律规定的3个月申请强制执行期限，这与非诉执行的制度功能并不相悖。而申请非诉执行的行政行为是当事人已放弃救济且经过诉讼时效的行政行为，如果以与诉讼同样的审查标准进行合法性审查，则实际是将行政行为在实现行政管理目标整个链条中的位置退回至当事人没有放弃救济的阶段，因此是不合理的。为了最大程度保护当事人权益并兼顾实现行政管理之目的，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第161条规定了无效行政行为标准，即只有重大且明显违法情形的行政行为才会被裁定不准予执行。

　　二是准确把握行政非诉执行法律规定在行政强制法、行政诉讼法中的位置，这是正确理解行政非诉执行制度的重要前提。

　　行政非诉执行与行政机关强制执行共同规定于行政强制法中，共同服务于行政行为内容的实现，执行的都是行政决定的内容，因此具有较多的同质性。在法律没有直接规定时，非诉执行可以准用行政机关强制执行的相关制度。比如对于非诉执行能否适用执行和解，法律并没有明确规定。但行政机关强制执行中的执行和解是为了贯彻行政强制法第6条教育与强制相结合的要求，通过适当减少义务的方式服务构建和谐社会，非诉执行制度同样有此需求，所以非诉执行也准用执行和解。

　　此外，行政非诉执行的相关规定被设置于行政诉讼法第八章“执行”一章，而非第七章“审理和判决”一章中，因此，行政非诉执行监督程序不能参照审判监督程序，行政非诉执行监督方式也不能适用诉讼监督方式，如抗诉、再审检察建议等。同时，依据《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第5条的规定，执行审查事项的处理应当采取合议制，因此行政非诉执行审查不能适用审判员一人独任审理制度。

　　第二，明确行政非诉执行所执行的内容是行政机关作出的行政行为。

　　笔者通过调研发现，有检察人员在开展行政非诉执行监督中存在以下困惑：行政非诉执行案件中，行政机关是否可以对当事人超过履行期限的行为要求支付迟延履行金？在执行阶段能否通过减免罚款本金、减免没收违法所得的方式促成和解？行政机关能否向法院申请暂不查封处置被执行人财产？行政机关能否只申请执行罚款，而不申请执行恢复原状？行政机关提出撤销执行申请后法院是否能终结执行？笔者认为，这些问题实际都指向了对行政非诉执行执行内容的理解。行政非诉执行虽然经过了法院裁判，但执行的内容实质是行政机关作出的行政行为，明确这一点对于理解和解决监督中遇到的问题具有重要意义。

　　一是行政行为的效力会贯通体现并发挥作用。行政行为具有公定力、确定力。在行政行为没有错误、符合执行条件的前提下，无论是法院还是行政机关，均不得随意变更原行政行为内容。因此，不能以减免罚款本金或减免没收违法所得等变更原行政行为的方式促成和解。行政行为具有执行力，行政主体和行政相对人必须确保其内容实现。所以行政机关不可以向法院申请暂不查封处置被执行人财产，法院应当穷尽执行措施。行政机关必须申请执行全部行政行为内容，不可有选择性地申请执行。行政机关撤回执行申请不必然终结执行，法院需要审查行政行为是否确实已经得到执行。

　　二是法无规定不可为，行政机关同样受职权法定的制约。因此，对迟延履行的惩戒，只能严格按照行政强制法第45条的规定，在金钱给付义务的行政决定中适用加处罚款或滞纳金，不能以法律没有规定的支付迟延履行金的方式予以惩戒（行政协议有约定的除外）。执行和解也只能严格按照行政强制法第42条的规定，或分阶段履行或减免加处的罚款或滞纳金。

　　由于行政非诉执行经常有参照民事执行程序的情形，为避免错误适用民事执行的理念和规定，尤其需要注意区别。

　　第三，明确申请执行的是行政相对人放弃救济且不履行的行政行为。

　　有检察人员提出：行政相对人败诉后，行政机关申请强制执行，是诉讼执行还是非诉执行？法院准予强制执行经过诉讼的行政处理决定是否属于非诉执行监督的范畴？法院判决驳回原告的诉讼请求，行政机关申请法院执行，法院是否需要审查？行政相对人起诉后又撤诉，行政机关申请法院执行是诉讼执行还是非诉执行？笔者认为，提出这些问题皆因未透彻理解行政非诉执行所执行的是行政相对人放弃救济且不履行的行政行为这一要点。

　　法律并没有明确界定行政非诉执行的概念，而是采取了制度描述的方式，关于行政非诉执行的规定体现在行政强制法第53条、行政诉讼法第97条之中。行政非诉执行在行政相对人一方的适用条件是“在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的”（行政强制法第53条）“不提起诉讼又不履行的”（行政诉讼法第97条）。简言之，即行政相对人放弃救济且不履行义务，也就是说，行政非诉执行执行的就是行政相对人放弃救济且不履行的行政行为。判断是否属于行政非诉执行，关键是看是否满足这个条件。行政相对人败诉、行政处理决定已经过诉讼、被法院判决驳回诉讼请求等，均意味着行政相对人已寻求过行政救济，不属于放弃救济，自然不属于非诉执行。行政相对人起诉后又撤诉，实际上是没有寻求救济，自然属于非诉执行。

　　有的问题从表面上看与行政非诉执行的概念没有关系，实际上问题的根源仍然在此。比如“行政相对人起诉后又撤诉，超过了6个月期限，行政机关申请非诉执行的期限如何计算？”这一问题从表面上看是期限计算问题，而根源上还是在于对放弃救济的理解。法院准予行政相对人撤诉之日是确定行政相对人放弃救济之日，因此行政机关申请非诉执行的期限应从法院准予撤诉之日起计算3个月。

　　（作者单位：国家检察官学院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202305/t20230531_615660.shtml
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