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办理安全生产领域公益诉讼案件应注意三个问题

　　安全生产事关人民群众的生命安全和财产安全，事关经济社会发展大局。早在2016年检察公益诉讼试点期间，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》就提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。2021年修正的安全生产法第74条第2款规定，“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼”。这为检察机关办理安全生产领域公益诉讼案件提供了直接法律依据。

　　党的二十大报告强调，“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架”“推进安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管”。这从目标导向、系统观念、重点任务等维度，为检察机关办理安全生产领域公益诉讼案件提供了重要指引。为深入贯彻党的二十大精神，充分发挥检察公益诉讼在助力安全生产方面的职能作用及制度价值，笔者认为有必要对以下三个问题予以厘清和说明。

　　一是关于安全生产领域的把握。安全生产涉及的行业多、专业性强，法律体系较为庞杂，非专业人士对其不易把握。其中，安全生产法作为我国第一部全面规范安全生产领域的综合性基本法，是我国安全生产法律体系的主体法，是各类生产经营单位及其从业人员实现安全生产所必须遵循的行为准则，也是检察机关开展安全生产领域公益诉讼认定相关主体责任或相关部门职责的主要法律依据。同时，我国对消防安全、道路交通安全、特种设备安全、矿山、建筑等特殊领域，制定了消防法、道路交通安全法、特种设备安全监察条例、矿山安全法、建设工程安全生产管理条例等法律法规，上述领域可视为安全生产的特定领域。若各类生产经营主体在上述领域存在安全生产问题，检察机关均可结合安全生产法和特殊领域立法开展公益诉讼工作。此外，最高检在《关于贯彻执行〈中华人民共和国安全生产法〉推进安全生产领域公益诉讼检察工作的通知》中明确规定，“针对群众反映强烈、社会影响较大的矿山和尾矿、铁路安全、道路交通、危化品、消防、工业园区、城市建设、危险废物、易燃易爆物品等方面安全隐患，充分发挥检察一体化办案优势，提高发现重大安全隐患线索的能力”。实践中，笔者认为各地检察机关应认真贯彻上述要求，参照最高检、国铁集团联合发布的铁路安全生产领域公益诉讼典型案例，最高检、应急管理部联合发布的安全生产领域公益诉讼典型案例，以及最高检发布的安全生产领域检察公益诉讼典型案例，结合本地实际，确定安全生产的具体领域开展工作。

　　二是关于从事生产经营活动的限制。安全生产法第2条规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”。从该条文可以看出，安全生产法的适用对象需要从事生产经营活动，非从事生产经营活动则不受安全生产法的调整，进而也不适用安全生产法第74条关于检察公益诉讼的规定。实践中，检察机关在开展安全生产领域公益诉讼探索时，将群众反映强烈的非生产经营性质的活动纳入办案范围，如飞线充电、占用堵塞消防通道等问题。虽然这些活动并不属于从事生产经营活动，但因其投诉量多、群众反映强烈，检察机关在办案中展开探索，取得较好的效果。从检察公益诉讼发展历程来看，检察公益诉讼办案领域已从法定的4个领域拓展到现在“4+N”的格局，拓展的主要动因即是解决人民群众反映强烈的突出问题。鉴于此，笔者认为，对于一些看似不属于从事生产经营活动的安全问题，可以区分不同情况分别对待：对实践中各地普遍开展、效果较好的，可直接立案办理；对于尚未积累成熟经验、办案单位认为确有必要的，可通过层报审批开展工作。

　　三是关于生产经营单位的界定。“生产经营单位”是安全生产法的基础概念，决定了该法的适用对象范围。如何正确理解生产经营单位？安全生产法自2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过至今，关于适用对象的条文内容一直未变。在实际适用中，生产经营单位的范围却早已超出其字面含义。原国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（此文件尚未被废止）明确指出，安全生产法所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。《安全生产违法行为行政处罚办法》（2015年修正）第68条规定，“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。可见，对生产经营单位的理解要从其实质要件入手，从事生产经营活动，无论是法人、非法人组织、个体工商户和农村承包经营户还是自然人，无论从事的生产经营活动合法还是非法，只要存在重大安全隐患，检察机关均可依法开展公益诉讼办案，这也符合安全生产法“防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全”的立法目的。

　　（作者单位：北京市石景山区人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202306/t20230601_615999.shtml
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