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在推动行政争议实质性化解中践行人民至上

　　践行人民至上，做实为民检察永无止境

　　在推动行政争议实质性化解中践行人民至上

　　□检察机关在履行法律监督职责过程中促进行政争议实质性化解可视为“践行人民至上”的生动注脚，深刻诠释了人民检察为人民的使命担当。

　　□行政争议实质性化解依循精准监督理念，围绕个案办理展开，但不局限于“抓末端、治已病”，而是关注普遍性、倾向性问题，强调“抓前端、治未病”，注重扩展至类案监督再延伸至诉源治理促标本兼治，融入国家治理体系和治理能力现代化的总体布局。

　　□适应新时代发展要求，要通过高质效履行法律监督职责，努力推动行政争议获得实质性化解，不仅直接惠及当事人个人权益，还要为人民群众主张权利优化法治救济渠道，有效修复受损的社会秩序，同步提升行政执法的规范性、行政审判的公正度，助力推进中国式法治现代化。

　　在前不久召开的全国检察机关学习贯彻全国两会精神电视电话会议上，最高人民检察院检察长应勇强调，践行人民至上、做实为民检察永无止境。整体上看，检察机关在履行法律监督职责过程中促进行政争议实质性化解可视为“践行人民至上”的生动注脚，深刻诠释了人民检察为人民的使命担当。各级检察机关行政检察部门自我加压、用心用情依法监督，推动行政争议实质性化解不断发展。通过实质性化解一个个行政争议，特别是其中的各种“老大难”问题，有力回应了“程序空转”“案结事不了”等问题，让人民群众切实感受到法治的力度和温度，提升了检察公信力。

　　在制度创设中践行人民至上

　　行政争议发生在人民群众身边，系由行政相对人对行政机关的不作为或者作出的各种行为不满意、不认同所产生的争议。从行政争议形成和诉诸救济的流程来看，进入检察监督环节的行政争议，一般会历经行政复议以及行政诉讼的一审、二审、再审或者发回重审等多个阶段的多次救济程序。有的还会经过民事诉讼、仲裁等关联程序，关系复杂。有的行政相对人在相关救济程序结束之后，特别是超过起诉期限被驳回后，还不断申诉。比较典型的是，以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记导致“离不了、撤销难”等问题，受害一方走入法律制度的“死胡同”，无法借助行政诉讼或者申请行政机关改正等方式来获得有效救济。虽然相应机关依法对争议作出了处理，但是困扰当事人的操心事烦心事揪心事等现实问题始终没有真正解决，矛盾一直存在。

　　人民性是检察工作的根本属性。检察机关作为国家的法律监督机关和保障国家法律统一正确实施的司法机关，面对人民群众的急难愁盼问题，如果依然选择遵循惯常的“按程序办”“就事论事、就案办案”等监督逻辑，只从形式上把握，仅仅考虑部分法律规则和法律效果，忽视法律规定的精神原则以及“三个效果”的有机统一，就会陷入“机械司法”等泥淖之中，无法满足新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面更高水平的需求，也不符合宪法法律赋予法律监督机关的应尽职责。最高检在全国检察机关部署开展行政争议实质性化解专项活动，并适时转入常态化做实，持续解决人民群众的堵点、难点和痛点，努力促成定分止争，推动真正、有效解决其合理合法诉求，追求实质公正。可以说，行政争议实质性化解在制度初创之时就具有强烈的人民底色，被定位为落实“以人民为中心”发展理念的具体举措，是为了维护人民群众合法权益的检察依法能动履职。

　　在履职过程中践行人民至上

　　2021年，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》将“开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”确定为行政检察监督的一项重要政治责任；最高检修订《人民检察院行政诉讼监督规则》时将行政争议实质性化解纳入职责事项，专门出台《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》予以具体规范，同时提出“一案三查”的硬性要求，将行政争议实质性化解覆盖其他行政检察监督职能活动，贯穿行政检察监督案件审查办理的全过程各环节。

　　践行人民至上是具体的、实践的。落实过程中，检察机关首先以监督办案理念重塑为先导。在调查核实、全面审查、充分论证的基础上，检察机关综合把握案件的基础事实是否清晰、法律适用是否正确，重点关注当事人的实质诉求是什么及其是否合理合情合法，评估化解可能性、相关风险，有针对性地确定化解责任人员、设定化解基本思路、选用化解方式方法。其次，压实“关键少数”主体责任，大力推行院领导包案办理机制，示范、引领更优解纷，尤其是带头处置“硬骨头”案。比如，某中学教师不服辞退决定，先后申请复议、提起6次诉讼和进行多次信访，矛盾持续12年未能解决。省级院检察长担任主办检察官对该案包办，在调查核实、研判案情之后，耐心说法理、谈情理、讲道理，引导当事人正视现实、确立合理主张，并向行政机关发出相应建议，依法促其合理诉求实现，养老有保障。再次，充分激发检察一体化内在动能，汇聚纵横两个维度共同化解的监督办案合力。例如，某村民房屋遭遇征地拆迁，起诉后一审、二审、再审均被裁定驳回，经最高检调查核实理清案件整体脉络和权利义务关系情况、掌握当事人实质诉求以及综合平衡之后，与省、市、区三级检察院上下一体联动、发挥各自优势，分别与行政相对人当面沟通、释法说理，与行政机关座谈、对接，召开听证会，推动双方达成赔偿协议。更为关键的是，要自觉接受人民监督，建立健全公开听证办案模式，贯彻全过程人民民主理念，在监督办案过程中维护、尊重人民主体地位。通过创设集合司法参与、公开、监督为一体的平台，坚持“应听证尽听证”原则，为人民群众表达诉求、交流意见、倾听解释等提供制度载体。邀请人大代表、政协委员、人民监督员等担任听证员，全程参与听证活动，促进检察权严格依法规范行使，让办案结果经得起人民的评判和历史的检验。

　　在结果处理中践行人民至上

　　党的二十大报告指出，公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。坚持司法公正，是人民检察院组织法确立的基本原则。自然，保障公正司法得到更好更快实现属于检察机关不懈奋斗的价值追求和履职目标。在检察环节实现的司法公正，包括实体公正和程序公正。在行政争议实质性化解的理念引领、制度要求和理论指导下，检察机关不止步于形式上、程序上的简单“结案了事”，注重实现更高层面的“案结事了”及其相伴随的“政通人和”效果。

　　一方面，针对确实存在错误的生效裁判，依法提出抗诉或者再审检察建议，监督法院纠正错误裁判。比如，某务工人员在建筑施工时受伤，然后申请工伤认定，经历行政主管机关不予受理，行政复议机关予以维持以及法院一审判决支持、二审撤销一审判决、再审驳回申请等程序未获救济，检察机关受理监督申请后，审查发现二审判决适用法律不当遂提起抗诉，法院终审改判、撤销二审判决，明确了用工单位的工伤保险责任，解决了长达八年的工伤争议，在确保法律统一正确适用中保障了当事人的合法权益。同时，检察履职也不停留在“一抗了之”“建议了之”，而是坚持持续跟进、协同解纷。另外，从争议化解的时效性角度看，抗诉不是唯一出路，亦非更优选择。诉讼程序次数越多、过程越长，不代表当事人感受越好、案件处理会越公正、效果会更优。

　　另一方面，针对行政决定或者行政裁判正确的案件，检察机关在作出不支持监督申请决定的同时，不简单地采取“不支了之”。例如，在一起行政征收决定检察监督案中，检察机关加强释法说理、政策解读、心理疏导等，积极引导当事人换位思考、消除潜在的误会或者疑惑，认同行政决定或者行政裁判，放弃不合理请求，协调促使行政机关规范履职、与当事人签订补偿协议，充分保障其合法合理主张，推动息诉服判。并且，在监督办案活动中，对于符合救助条件的当事人给予司法救助，防止出现因案致贫、返贫、加重贫困，保障基本民生利益，让生活困难的群众更切实感受到国家的关怀。

　　在源头治理中践行人民至上

　　行政争议实质性化解依循精准监督理念，围绕个案办理展开，但不局限于“抓末端、治已病”，而是关注普遍性、倾向性问题，强调“抓前端、治未病”，注重扩展至类案监督再延伸至诉源治理促标本兼治，融入国家治理体系和治理能力现代化的总体布局。系统地看，检察机关找准问题的症结所在，健全“府院”协作机制，自觉对接矛盾纠纷多元调处化解机制，做到“办理一案、治理一域、教育一片、惠及一方”，实现行政争议的源头治理、综合治理，从争议产生的源头上规范行政执法、促进依法行政，预防、减少争议发生的可能性，努力在更深处维护人民群众的合法权益。具有代表性的是姚某申请撤销婚姻登记检察监督案，经过向公安机关报案、申请民政局撤销婚姻登记、向法院提起离婚诉讼、申请宣告婚姻无效、诉请撤销婚姻登记以及上诉、申诉均被“依法”驳回，而其已与另一女子育有两子，但上不了户口、入不了学，生活受到严重影响。检察机关受理申诉后，通过调查核实、公开听证、发出检察建议，推动原婚姻登记被依法注销，终结了七年的离婚诉求。随后，最高检与最高法、公安部、民政部共同制发《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，从制度源头上解决“冒名顶替”或者“弄虚作假”婚姻登记类问题。又如，在某行政裁判执行监督案中，检察机关在成功化解个案纠纷的基础上，还发现相应行政主管机关存有监管漏洞，于是发出检察建议，促其强化监管职责、全面整治类似问题，维护人民群众切身利益和社会内生稳定。

　　总之，适应新时代发展要求，要通过高质效履行法律监督职责，努力推动行政争议获得实质性化解，不仅直接惠及当事人个人权益，还要为人民群众主张权利优化法治救济渠道，有效修复受损的社会秩序，同步提升行政执法的规范性、行政审判的公正度，助力推进中国式法治现代化。

　　[作者为最高人民检察院检察理论研究所助理研究员。本文系北京市法学会市级法学研究课题的阶段性研究成果，立项编号：BLS（2022）C009]

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202304/t20230414_611146.shtml
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