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未成年人保护检察公益诉讼规范发展研究

　　未成年人保护法第一百零六条赋予了检察机关“国家监护人”的职责。实践中，未成年人保护检察公益诉讼工作起步不久，目前仍存在法律政策规制不足、程序设置缺位以及公益保护跟踪手段虚化等问题。探索未成年人保护检察公益诉讼的规范化发展，应在溯源治理框架下，通过个案办理推动解决背后的社会治理共性问题，通过多层次、多部门共同发力，消除未成年人公益保护方面存在的风险隐患。

　　一、未成年人保护检察公益诉讼的现实困境

　　未成年人保护公益诉讼相关制度亟待完善。近年来，未成年人保护检察公益诉讼工作由于缺乏针对未成年人公益诉讼特点的具体规定，使得这一领域的办案实践往往缺乏系统性、针对性的理论指引，并将新类型、新领域的案件划归为“等”外领域，以兜底性条款作出规制，导致检察机关在具体办案中对于公共利益的认定存在泛抽象化倾向——国家公权保护侵入私权范围的界限应如何认定等存在争议，法理空间的缺失导致此类案件办理出现梗阻不畅的现实困境；在案件办理的主体责任和义务承担方面，公益诉讼诉前检察建议的落实情况缺乏刚性约束，未成年人公共利益的保护效果得不到有效巩固。同时，检察机关与有关组织在对未成年人公共利益的溯源治理等方面，尚未形成长效联动机制。因此，弥补立法和实践层面的制度缺位势在必行。

　　案件线索来源未实现多渠道互联互通。未成年人保护检察公益诉讼案件的线索往往依托检察机关在办理其他类型案件中发现，此种“案中案”模式是未检公益诉讼案件的主要线索来源。但是在其他部门办理的一般案件中，仍有潜在的未检公益诉讼线索得不到有效发现和挖掘，存在案件线索的“真空地带”。同时，未检部门与未成年人社会组织、政府有关职能部门等未实现案件线索的信息共享，缺乏有效配合，这也造成案件线索来源单一问题。

　　配套保障机制尚未健全。在全国检察业务应用系统中，尚未设置未检类公益诉讼案件类型，实践中只能将该类型案件录入公益诉讼案件办理。同时，由于实践中许多基层检察院并未设立单独的未检部门或者专职未检办案团队，因此存在跨部门办案的情况，办案人员需额外承担大量工作，而工作量在业绩评价体系中得不到有效体现。此外，不同地区检察院的办案理念和办案模式差距较大，未检公益诉讼发展不平衡、不统一的问题仍十分突出。

　　跟踪治理手段措施有待完善。目前，未成年人保护行政公益诉讼案件办理中，往往将收到相关行政机关的整改回函视为案件办理完毕，相关跟踪监督制度不健全，监督手段和措施乏力，导致涉及未成年人利益的社会顽疾容易复发。

　　二、构建未成年人保护公益诉讼制度的规范路径

　　搭建立法领域的规范框架。公共利益的界定方面，应当兼顾未成年人权益保护的公共性和发展性的特点，合理界定具有未成年人公益保护特点的公共利益，同时还应重点关注社会反映强烈、权益保障明显缺位的地带。在调查取证方面，应探索在调查环节明确相关单位的支持配合义务。比如，对不配合调查的网络运营商，检察机关可以建议工信部门，以行业负向评价等方式对其进行约束，保障调查取证工作有序开展。在诉前程序方面，建议在未成年人保护民事公益诉讼中，在涉及产品缺陷侵权、网络传播或者未成年人信息保护方面，增加诉前征询监护人意见的程序，确保全方位保障未成年人合法权益。在后续保障方面，针对发出检察建议或者提起诉讼后，未成年人受损权益仍存在后续保障乏力、救济途径少的情况，建议通过完善立法，畅通未成年人司法诉讼后的救济渠道，将检察监督权与其他社会保障职能衔接起来。

　　拓宽案件线索来源渠道。针对未成年人保护检察公益诉讼案件线索发现难的问题，一方面，可以依托全国检察业务应用系统，通过信息技术手段对关键词进行智能提取。比如，对各类案件的案卡或者文书进行关键字自动抓取，一旦发现涉未成年人等关键信息，系统进行智能弹窗提示，并由承办人进行案源一键推送，自动分流到未检子系统中，由未检办案人员对该案源的可行性、风险性进行评估，避免漏掉潜在线索，保证成案的高效和便捷。此外，检察机关还可以对接校园和政府机关，建立信息共享协作平台，通过接收执法数据、共享信息库等方式汇集多方力量，共同破解未成年人保护检察公益诉讼案源少的难题。

　　健全完善配套办案机制。建议修改全国检察业务应用系统的办案模块，增设未检公益诉讼案件类型，在参照原有公益诉讼业务的基本办案模式外，对未成年人权益保护的办案效果设置若干项单独流程模块。如将未成年人外部法治环境建设，设置为一项附加办案流程，将案件衍生的法治进校园、巡回宣讲、参与家庭教育等纳入办案流程，以个案办理推动未成年人公益保护辐射面的最大化。针对未成年人权益保护的质效评价问题，应将办理未检公益诉讼案件的社会治理效果予以分类量化，设置激励评分机制，将未检公益诉讼的社会公益贡献度作为正向指标，激励各检察院对该类型案件予以重视。

　　优化跟踪治理的预期路径。未成年人权益保护的监管主体涉及多个部门。为解决多主体沟通不便与滞后的问题，需要打破壁垒，加强沟通对话。应积极利用地市级检察院在与政府机关对接中的优势，主动作为，畅通与政府的沟通渠道。如多个区县检察院均排查到校园周边存在出售烟酒的问题，如果统一由市级检察院向市级相关监管部门发出检察建议，推动全市范围开展烟酒整治活动，将会在更大范围、更大力度上推动未成年人公益保护落地见效。另一方面，地市级检察院可以定期组织案件监督评查小组对全市范围内的未检业务进行监督检查，重点对案件办理中发现的社会治理问题进行监督问效，评估未成年人保护公益诉讼案件办理是否推动了相关机制完备、有无进一步跟踪回访等，激活未成年人保护公益诉讼的发展动力。

　　（作者分别系呼和浩特铁路运输检察院检察长，内蒙古大学法学院党委书记、教授，呼和浩特铁路运输检察院检察官）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202304/t20230406_610415.shtml
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