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从“中央一号文件”看检察公益诉讼新作为

　　

　　江苏省涟水县检察院检察官请教农业专家了解蚯蚓对土壤的作用。（资料图片）

　　党的二十大对包括农业强国、乡村振兴在内的中国式现代化建设作出战略部署。全面建设社会主义现代化国家，守好“三农”基本盘至关重要，不容有失。2023年1月2日出台的“中央一号文件”《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，对做好检察公益诉讼，特别是加强农产品质量安全等新领域公益保护提出新的更高要求。

　　一、共同守好农产品质量安全的底线

　　2017年9月，国务院印发《关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系切实保护消费者权益的意见》强调，“加强重点领域质量安全公益诉讼工作”。“中央一号文件”明确要求，“构建多元化食物供给体系”“加大食品安全、农产品质量安全监管力度，健全追溯管理制度”“统筹做好粮食和重要农产品调控”“发挥农产品国际贸易作用，深入实施农产品进口多元化战略”。近日，中共中央、国务院印发了《质量强国建设纲要》，明确提出“支持开展质量公益诉讼和集体诉讼，有效执行商品质量惩罚性赔偿制度”。这充分说明质量是生命线、红线、底线，需要最严密的监督和最严格的保护。事关食品安全、粮食安全等国计民生的农产品质量安全，特别需要系统治理、溯源治理，须着力推进质量治理现代化。

　　检察机关连续三年在“公益诉讼守护美好生活”专项监督行动中，督促协同农业农村、市场监管、生态环境等职能部门，重点整治农药化肥、农贸市场、冷链运输、电商平台等方面存在的农产品质量问题，治理农业面源污染，惩治农产品包装、标识和销售中的损害公益行为，办理了一系列公益诉讼案件，为推动农产品质量安全法增设检察公益诉讼条款提供了实践依据，也为监督保障法律统一正确实施积累了经验。

　　2023年1月1日起，新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》正式实施，其中第七十九条第二款规定：“食用农产品生产经营者违反本法规定，污染环境、侵害众多消费者合法权益，损害社会公共利益的，人民检察院可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼。”据此，检察机关可以基于生态环境和资源保护、食品药品安全等领域公益诉讼监督，以质量为抓手，将农产品生产经营及其监督管理活动纳入公益诉讼案件范围。

　　在做实传统领域监督办案工作基础上，检察机关有必要总结推广“阳澄湖”大闸蟹公益诉讼专项监督典型经验，以贯彻执行农产品质量安全法关于“国家加强地理标志农产品保护和管理”的相关规定为契机，为建立健全追溯管理制度提供示范。

　　2022年3月1日发布的《最高人民检察院关于全面加强新时代知识产权检察工作的意见》提出，“稳步开展知识产权领域公益诉讼”“重点加强国家地理标志产品相关生态环境和资源保护，统筹保护涉及的食品药品安全；从维护粮食安全出发，加强种业知识产权的公益保护”。2023年1月1日起正式施行的《广东省地理标志条例》明确规定，“人民检察院在履行职责中发现损害社会公共利益的地理标志违法行为，可以依法支持起诉或者提起公益诉讼”。

　　用足用好不断完善的专门法律、司法解释、地方法规，更加能动地开展检察公益诉讼，有利于把“中央一号文件”关于“抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供”的部署要求落到实处。

　　二、精准监督助推加强农业基础设施建设

　　“中央一号文件”在“加强高标准农田建设”中特别强调，“严厉打击盗挖黑土、电捕蚯蚓等破坏土壤行为”。

　　关于野生蚯蚓保护，2023年5月1日起施行的修改后《中华人民共和国野生动物保护法》第四十九条第二款规定，“违反本法第二十条、第二十四条第一款规定，在自然保护地、禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法猎捕其他陆生野生动物，破坏生态的，由县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门和有关自然保护地管理机构按照职责分工没收猎获物、猎捕工具和违法所得，并处猎获物价值一倍以上三倍以下罚款；没有猎获物或者猎获物价值不足一千元的，并处一千元以上三千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。第六十三条规定，“对违反本法规定破坏野生动物资源、生态环境，损害社会公共利益的行为，可以依照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼”。这为检察机关办理电捕野生蚯蚓公益诉讼案件提供了更加明确具体的法律依据。

　　2022年，在最高检的统一指挥下，江苏、贵州、黑龙江等多地检察机关，线上线下双管齐下，全链条整治非法使用电蚯蚓机、地龙仪等禁捕工具“灭绝式”捕杀野生蚯蚓并贩卖的黑色产业，会同农业农村部等7部委，推动将蚯蚓保护纳入野生动物保护、生物多样性保护、土壤生态环境保护、耕地保护、粮食安全等系统保护，彰显了检察公益诉讼的制度优势。

　　检察公益诉讼监督办案成效，也推动《中华人民共和国黑土地保护法》增加了黑土地生态保护相关规定。2023年4月1日起，新修订的《吉林省黑土地保护条例》施行，其中采纳了吉林省检察院的建议，要求加强包括蚯蚓在内的生物多样性保护和外来入侵物种防治，并配套检察公益诉讼作为监督保障措施。

　　黑土地保护和蚯蚓保护只是监督保障农业基础设施建设的“小切口”。“中央一号文件”提出的“加强耕地保护和用途管控”“加强水利基础设施建设”“强化农业防灾减灾能力建设”，检察公益诉讼都可以找准着力点和切入点。比如，近年来检察公益诉讼针对牧区“私屠滥宰”行为和藏区草原流浪犬传播“包虫病”的督促治理，就是落实“中央一号文件”关于“抓好非洲猪瘟等重大动物疫病常态化防控和重点人兽共患病源头防控”的探索实践。又如，“中央一号文件”要求“深入实施农耕文化传承保护工程，加强重要农业文化遗产保护利用”。2022年，最高检结合贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》关于“探索农业文化遗产、灌溉工程遗产保护与发展路径”的部署，指导浙江、江苏、内蒙古等地检察机关总结推广开展全球重要农业文化遗产保护公益诉讼典型案例和成功经验，并推出系列新闻报道，产生良好社会反响，引起联合国粮农组织的关注。当前，最高检正在部署推动中国30个世界灌溉工程遗产保护，探索“精准监督、个案示范、系统治理、推动立法”的新领域检察公益诉讼办案模式。

　　三、加强农民权益保障

　　“中央一号文件”要求“完善农民工工资支付监测预警机制”。2022年3月，最高检下发了《关于探索开展工程建设领域农民工劳动报酬权益保护公益诉讼办案工作的通知》，重点对贯彻执行工程建设领域农民工工资保证金、工资专用账户制度中的违法行为加强法律监督。下一步，可以充分发挥两个账户的监测预警作用，加强农民工欠薪问题的源头治理。

　　“中央一号文件”要求“加快完善灵活就业人员权益保障制度”。最高检加强新业态灵活用工劳动者权益保障公益诉讼，并于2022年4月27日立案，指导辽宁、江苏、浙江、广东等地从算法监督、排除劳动关系认定障碍等方面推动治理，推动破解“外卖骑手困在系统里”的难题。

　　“中央一号文件”要求“保障妇女在农村集体经济组织中的合法权益”。最高检于2022年11月25日会同全国妇联发布了相关妇女权益保障检察公益诉讼典型案例。新修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》自2023年1月1日起正式施行，其中明确规定，确认农村妇女集体经济组织成员身份时侵害妇女权益或者侵害妇女享有的农村土地承包和集体收益、土地征收征用补偿分配权益和宅基地使用权益的，检察机关可以发出检察建议，可以依法提起公益诉讼。

　　贯彻落实好“中央一号文件”，提升“三农”工作水平，是2023年检察公益诉讼最繁重最艰巨的政治任务，需要检察机关胸怀“国之大者”，顺势而为、乘势而上，立足法律监督尽力而为，量力而行。

　　（作者为最高人民检察院第八检察厅副厅长）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202302/t20230223_603524.shtml
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