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法律冲突背景下的行政违法行为检察监督——非法倾倒建筑垃圾行政处罚的法律适用问题

　　2021年8月28日，某建筑公司（施工单位）指派公司职员引导李某、吕某、王某、柯某等4名个体户，对W市南塘地块的建筑垃圾进行外运处置，并引导4人将建筑垃圾随意倾倒在W市D区新城二期区域内，共外运处置建筑垃圾10车次、40立方米。同年12月14日，D区执法局认为该行为已违反《城市建筑垃圾管理规定》（2005年施行）第十三条“施工单位不得将建筑垃圾交给个人或未经核准从事建筑垃圾运输的单位运输”，遂依据《城市建筑垃圾管理规定》第二十二条第二款“施工单位将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位处置的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处一万元以上十万元以下罚款”的规定，对某建筑公司作出行政处罚：1.警告；2.罚款人民币四万元。

　　D区检察院认为该行政处罚适用法律错误，量罚畸轻，拟开展行政违法行为检察监督。办案检察官经审查认为，本案的关键在于如何正确适用法律确定的行政处罚标准。

　　第一种观点认为，某建筑公司将建筑垃圾交给不具备处置资格的个体户进行外运处置，并引导4人随意倾倒的行为，完全符合《城市建筑垃圾管理规定》第十三条的规定，D区执法局适用该规定第二十二条第二款对案涉公司给予警告并罚款四万元，适用法律正确，量罚适当，不宜对该案开展行政违法行为检察监督。同时，经查询浙江政务网，发现浙江省各地行政机关对非法倾倒建筑垃圾的违法行为，长期以来一直依据现行有效的《城市建筑垃圾管理规定》进行处罚，检察监督难度大、风险高。

　　第二种观点认为，依据《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》（2021年9月修正）第二十八条的规定，施工单位应当按照规定及时清运、处置施工过程中产生的建筑垃圾，防止污染环境。处置建筑垃圾的单位应当按照规定的路线、时间清运建筑垃圾，不得沿途丢弃、遗撒、随意倾倒。装修房屋产生的建筑垃圾应当堆放到指定的地点。违反本条第二款或者第三款规定的，责令改正，对单位处十万元以上一百万元以下罚款，有违法所得的，并处没收违法所得；对个人处二百元以下罚款。某建筑公司将建筑垃圾交给不具备处置资格的个体户进行外运处置，并引导4人将垃圾随意倾倒的行为，符合该地方性法规第二十八条的规定，应当处十万元到一百万元的罚款，D区执法局适用法律错误，量罚畸轻，检察机关应当依据《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第二十八条的规定予以监督纠正。

　　第三种观点认为，依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年修正）第一百一十一条第一款第四项“违反本法规定，有下列行为之一，由县级以上地方人民政府环境卫生主管部门责令改正，处以罚款，没收违法所得：……（四）工程施工单位擅自倾倒、抛撒或者堆放工程施工过程中产生的建筑垃圾，或者未按照规定对施工过程中产生的固体废物进行利用或者处置的”；第一百一十一条第二款“……单位有前款第二项、第三项、第四项、第五项、第六项行为之一，处十万元以上一百万元以下的罚款；……”D区执法局适用法律错误，量罚畸轻，应当对某建筑公司将建筑垃圾交给不具备处置资格的个体户进行外运处置并引导其随意倾倒的行为，处十万元以上一百万元以下的罚款。本案符合行政违法行为检察监督的办案要求，应当开展行政违法行为监督。

　　笔者同意第三种观点。本案中，某建筑公司将建筑垃圾交给不具备处置资格的个体户进行处置，且引导个体户随意倾倒垃圾，同时符合《城市建筑垃圾管理规定》《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的处罚规定，但该案应当适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》进行处罚，具体理由如下：

　　第一，《城市建筑垃圾管理规定》对某建筑公司违法行为的评价不全面。经审查，某建筑公司的行为包括两个方面，一是将建筑垃圾交给不具备处置资格的个体户进行处置；二是引导个体户随意倾倒垃圾，其行为事实上等同于擅自将施工过程中产生的建筑垃圾倾倒在新城二期区域内，D区执法局适用《城市建筑垃圾管理规定》第二十二条第二款，仅对某建筑公司将建筑垃圾交个人处理的情形进行了处理，未对该公司随意倾倒建筑垃圾的违法行为进行处置，显属不当。

　　第二，在适用位阶上，法律优先于部门规章。在同一违法行为同时违反不同的法律规范时，D区执法局应当优先适用全国人大常委会制定的法律《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，而非原建设部制定的部门规章《城市建筑垃圾管理规定》。且《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》于2020年修正，《城市建筑垃圾管理规定》于2005年施行，根据新法优于旧法的原则，适用违法行为发生时的法律规定更能实现罚当其过，也更为适当。

　　第三，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的罚款数额为十万元到一百万元，罚款数额更高，D区执法局应予适用。

　　第四，《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》修订后的施行时间是2021年9月，本案违法行为发生时间是2021年8月28日，即违法行为发生时，该修订后的地方性法规尚未正式施行，不宜适用，且根据《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第二条第一款的规定，本条例适用于本省行政区域内城市建成区的市容和环境卫生的管理。某建筑公司倾倒建筑垃圾的地址是D区新城二期，该区域不属于城市建成区，因此不应适用《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》。

　　处理结果：检察机关向D区执法局制发纠正违法检察建议书。D区执法局完全采纳检察建议，决定撤销原行政处罚决定，并按照相应程序，对某建筑公司重新立案查处。

　　（作者单位：浙江省温州市人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202302/t20230201_599562.shtml
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