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以高质量检察建议助推社会治理现代化

　　最高检第一至八号检察建议，从不同角度生动诠释了检察建议在中国式现代化建设中的治理功能与制度优势，蕴含着检察机关参与社会治理的价值追求与责任担当——

　　以高质量检察建议助推社会治理现代化

　　

　　肖功员

　　□助推国家治理体系和治理能力现代化，是新时代检察机关的政治责任、法治责任和检察责任。最高检第一至八号检察建议蕴涵着检察机关参与社会治理的价值追求与责任担当。

　　□当前，应以主动性、必要性为出发点，主动分析研判发案单位存在的普遍性问题，积极研究典型个案、类案背后的深层次原因，主动依托检察建议总结促进社会治理的方式和路径。立足检察职能参与社会治理，以有理有利有节的方式推进检察建议参与社会治理的广度、深度和效果。

　　自2018年以来，最高人民检察院以上率下，围绕校园安全、公告送达、金融监管、窨井管理、虚假诉讼等问题向有关部门发出第一至八号检察建议，为检察建议参与推动社会治理现代化提供了方向和指导。这是贯彻落实习近平总书记“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”重要指示的具体举措，诠释了检察建议在中国式现代化建设中的治理功能与制度优势。

　　深刻把握第一至八号检察建议的指导意义

　　助推国家治理体系和治理能力现代化，是新时代检察机关的政治责任、法治责任和检察责任。第一至八号检察建议蕴涵着检察机关参与社会治理的价值追求与责任担当。

　　检察建议的提出彰显时代意识和责任品格。第一至八号检察建议是贯彻落实“从政治上看”与“以人民为中心”的生动实践，其对问题的思考不是浮于表面现象，而是在透视现象的根本原因中找到治理的根本方法。比如，“四号检察建议”源于窨井伤人案件，直接原因是井盖缺失、破损、松动错位等，但仅就该问题提出检察建议，难以实现窨井盖的源头治理。检察机关通过查明深层原因，发出了凝聚多部门治理合力的这份检察建议。“五号检察建议”聚焦虚假诉讼的认定标准、程序处理、协调配合等问题，为解决同类问题提供了重要参考。

　　检察建议的推进具有纵深的联动性。2018年来，最高检以上率下，汇总分析检察办案数据，通过个案对比开展类案监督，五年内先后制发第一至八号检察建议，淬炼出一套相对完整的检察建议实施体系。全国四级检察机关自觉对标对表，通过上级院指导、引领、督促，下级院学深、悟透、做实，以“铁指寸进”的方式落实第一至八号检察建议，共同打赢贯彻落实的攻坚战、持久战。比如，为常态化落实“一号检察建议”，四级检察机关在不同层面、以不同方式协同推进，淋漓尽致地彰显了一体化推进的显著优势。

　　检察建议的落实具有广泛的一致性。有好的检察建议才有好的实施效果，第一至八号检察建议拓展了检察机关参与社会治理的领域和深度。比如，护航快递业健康发展的“七号检察建议”同时抄送交通运输部、商务部等12个有关部门，通过凝聚多部门合力全面打造绿色安全邮路。

　　检察建议的缘起具有现实的针对性。第一至八号检察建议都来源于案件，提出的问题都是从案件中来又到案件中去，涉及多地、多发、常发的普遍性问题。比如，针对2019年全国起诉金融诈骗、破坏金融管理秩序犯罪40178人，同比上升25.3%的新情况，“三号检察建议”顺势而为，运用检察智慧促进金融监管编好“安全网”、守好“钱袋子”。

　　精准把握第一至八号检察建议的方法

　　党的二十大报告专门强调，“加强检察机关法律监督工作”，这在党的代表大会工作报告历史上是第一次。站在国家治理现代化的新起点，深刻领会第一至八号检察建议固根本、稳预期、利长远的治理功能，精准把握实现社会治理价值的法律哲学与法律方法具有重要意义。

　　坚持全面履职与能动履职相协调。全面履职是检察担当，能动履职是检察自觉。第一至八号检察建议的实践过程，既是全面履行社会治理功能的新作为，也是打破就案办案、机械办案的能动表现。契合能动检察的要求，各级检察机关要领会好第一至八号检察建议生成过程所蕴含的主动作为、积极探索的治理哲学。以主动性、必要性为出发点，主动分析研判发案单位存在的普遍性问题，积极研究典型个案、类案背后的深层次原因，主动依托检察建议总结促进社会治理的方式和路径。立足检察职能参与社会治理，以有理有利有节的方式推进社会治理的广度、深度和效果。

　　第一至八号检察建议不是仅仅涉及八个领域的社会治理，而是检察建议的全面治与建章立制的长远治的范本。其共同点是明确建议有关单位建章立制，以实现治系统、系统治。例如，制发“四号检察建议”后，最高检通过收集案例数据、调研分析、走访职能部门等一系列工作，由“两高一部”联合印发《关于办理涉窨井盖相关刑事案件的指导意见》，依法指引由移送起诉时的盗窃罪等侵财类罪名，变更为破坏交通设施罪等危害公共安全类罪名从重处罚，从制度上震慑犯罪。同时，推动成立窨井盖问题治理部际工作协调小组，住建部等六部门联合出台《关于加强窨井盖安全管理的指导意见》，促进供水、电力、通信、广电等部门联手推进窨井盖的源头治理。

　　坚持物理空间与数字空间相结合。第一至八号检察建议都有大量办案数据的实践基础。为提出“常治”与“长治”相得益彰的检察建议，充分发挥党委政法委牵头抓总职能，打破公、检、法、司之间行政执法与刑事司法的数据壁垒，利用大数据、人工智能、区块链、基因编辑平台，通过数据整合、共享、跨界比对分析形成检察建议的初步治理模型。探索纵向覆盖全国四级检察机关、横向跨越检察机关各部门的检察数据库，如利用文书提取等功能，统筹检察业务应用系统中现有数据，建立去除个案特性的元数据库，嵌套入检察业务应用系统，修正检察建议初步模型存在的数据错误及其背后的治理缺陷，努力推进检察建议的数字化。

　　以第一至八号检察建议为指导全面提升检察建议社会治理效能

　　锲而不舍，久久为功。当前，必须没完没了抓检察建议贯彻落实，要围绕第一至八号检察建议完善检察建议工作机制，将检察建议抓“常”抓“长”，践行“小问题、大治理”，助推国家治理体系和治理能力现代化。

　　以实打实的精神抓质量。制发检察建议的质量不仅是法律问题，也是动态的管理、治理问题。第一至八号检察建议是检察建议的“指导性案例”，在向第一至八号检察建议学、向专家行家学的同时，打破套路格式，确保对策有理有据、合情合理，务求提出稳准狠、精细实的建议。探索从微观走向宏观，将个案监督进阶到类案监督，从对人的监督延伸到对事的监督，从工作理念的监督升级为制度的监督，实现“建议一起、治理一片、影响一方”的效果。

　　以面对面的方式抓进度。落实是检察建议的生命，要自觉突破你错我对、零和博弈的误区，与被建议单位建立良性的协作配合关系，为实现建议的治理功能打基础、赋能量。参照第一至八号检察建议的逻辑与经验，对确有必要的，以“融入式监督”的方式，在送达检察建议之前先行听取建议对象的意见建议，确保建议的含金量。主动跟踪跟进，对建议对象提出不同意见的，要对建议本身是否符合实际、措施是否适当等进行再考查，应调整的就调整、该纠正的就纠正。对依法应予配合协助的情况，主动表态、积极支持、全力配合解决遇到的新情况、新问题，必要时以“检察建议+调研报告”的方式，共同推动相关问题的圆满解决。

　　以硬碰硬的方式抓效果。检察建议是协调性和综合性较强的工作，关键少数发挥关键作用。充分发扬检察长带头送达检察建议的好做法，进一步开展带头送达、公开听证，不断提高严肃性和权威性。对检察建议进行评查督查，定期通报检察建议开展情况，组织评选、学习优秀检察建议，发挥示范引领作用。将检察建议列入员额检察官评优评先的最低指标和加分指标，从制度上将检察建议落实情况纳入地方党政考评范畴，同时完善执法办案档案，做到“一人一档”。对无正当理由拒不落实整改的被建议单位，将建议及拒不整改情况同步抄送同级人大、政府、纪检监察机关及其上级机关、行政主管部门等，将检察建议做成刚性、做到刚性。

　　（作者为湖南省郴州市人民检察院检察长）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202302/t20230201_599583.shtml
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