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重塑“大综合一体化”改革背景下的行政违法行为监督模式

　　日前，《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》（以下简称《试点工作方案》）获中央批复同意，浙江成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。最高人民检察院印发的《关于支持和服务保障浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》明确，推动建立健全府检联席会议、行政检察与行政执法衔接等工作机制，健全在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的监督纠正机制，切实维护行政相对人的合法权益，促进依法行政。

　　在此背景下，检察机关应当以行政执法改革为契机，准确把握改革背景下行政执法领域的变革规律，依法能动履职，进一步完善优化行政违法行为监督路径，打造符合人民群众期待的优质检察监督成果。

　　第一，以“双赢多赢共赢”理念为引领，积极推进内外协同配合。近年来，最高检党组以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实新发展理念，提出了“双赢多赢共赢”的法律监督理念，助推作为监督者的检察机关与被监督单位形成良性、互动、积极的工作关系，共同推进严格执法、公正司法。为深入贯彻实施这一理念，需要做到以下几点：一要强化理念共识。在“大综合一体化”行政执法改革中，检察机关必须坚持以“双赢多赢共赢”理念为引领，坚决摒弃“监督就是高人一等”等错误观念，加强与综合行政执法办公室等部门的沟通，明确检察机关与行政机关在维护宪法、法律权威，维护人民群众合法权益的目标和价值追求方面高度一致。就行政违法行为监督而言，从表面上看仅仅是检察机关监督行政机关的违法行政行为，但其实质是通过监督促进行政权规范化，促进依法行政、严格执法，建设法治政府、法治国家。二是构建检执联动工作体系。根据执法队伍“1+8”改革要求，除了市场监管、交通运输、农业、文化市场、生态环境、应急管理、卫生健康、自然资源等部门仍有执法权外，其他行政机关的职权由综合行政执法部门行使。对于检察机关来说，要实现对行政机关违法行为监督的前提是熟悉掌握各个行政机构的职能范围和具体职责，厘清综合行政执法部门单独行使、原行政部门单独行使、综合行政执法部门与原行政部门共同行使的各类职权的清单。这就要求检察机关与行政机关共同搭建检执联动平台，发挥行政机关专业人员兼任检察官助理的优势，提升检察人员的行政业务素质。也可以通过定期联席会商的方式，共同研究解决行政执法领域遇到的问题和难题，通过开展常态化的业务沟通和交流学习、互派人员参与各自的业务培训等，共同提升履职能力和水平。

　　第二，强化上下联动，着力打造一体化监督格局。“大综合一体化”行政执法改革最突出的特点就是“综合执法化”，具体来说就是把执法权从相关职能部门划转出来，集中统一到一个执法机构中，实现执法权的归结和集中。根据《试点工作方案》要求，改革后“85%的执法力量将下沉县乡一线”，其中乡镇（街道）执法人员占60%以上。可见，大量的执法权将会集中到综合执法部门，执法主体一体化程度将大幅度提升，执法层级基层化。而从目前的情况看，基层行政检察人员数量并没有明显增长，面对基层执法力量与基层检察监督力量“倒挂”的局面，检察机关要贯通上下，发挥检察一体化办案的优势，构建一体化办案格局。一是统筹配置监督力量。充分发挥检察机关办案一体化的优势，上级检察机关可以统一调配辖区内的检察力量办理行政违法行为监督案件，根据各地案件量的具体情况分配人员力量，实现监督力量与执法案件的平衡。二是加强上下贯通联动。检察机关上下级系领导与被领导关系，检察机关上下层级联动性更强，上级检察机关有权提办、交办、指导办理下级检察机关管辖的行政违法行为监督案件，尤其是疑难复杂案件、新类型案件。同时，上级检察机关可以加大对下级检察机关的业务指导、业务协助力度，推进下级检察机关充实行政检察监督力量、提升业务素能。

　　第三，依托数字赋能，实现监督模式的重塑性变革。《试点工作方案》提出，“大综合一体化”执法监管数字应用全面运行，执法监管“一件事”场景应用拓展到60件以上。执法模式数字化的关键在于贯通省市县乡四级行政执法部门的数据资源，依托权力事项库、执法主体库、执法人员库、监管对象库、证据共享库等基础支撑，实现在线办案和审批。检察机关应当紧紧抓住机遇，顺应时代发展潮流，放大数字赋能优势，提升监督质效。一是加强信息共享。可以依托“大综合一体化”行政执法协同指挥集成应用，在平台内增设“检执联动”模块，实时共享行政执法划转目录、职权职责清单等，构建执法协同、联合监督等数字化模块，着力打破执法司法信息壁垒，实现数据治理联动。二是探索建立监督场景。面对执法模式的数字化变革，要发挥数字化的牵引作用，借助数字应用平台，积极探索行政违法行为监督的应用场景，重点关注服务大局的热点焦点、执法司法的突出问题、社会治理的薄弱地带，实现监督模式从个案监督模式向类案监督模式转变。三是提升监督精准度。梳理专业化监督清单，按照行政处罚、行政许可、行政强制、行政强制执行、其他行政行为模块搭建框架，根据违法行政行为类型，自动适配法律及相关规定，智能筛查监督线索，提高监督的精准性。总之，要打好监督场景与监督系统的“组合拳”，实现两者的“并驾齐驱”、协同发力，推动行政违法行为监督模式的重塑性变革。

　　（作者单位：浙江省金华市人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202301/t20230104_597616.shtml
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