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构建“辅助+协同”的民事支持起诉制度

　　检察工作视野下的民事支持起诉是指当具有维权意愿的私主体因自身能力不足，难以利用诉讼方式解决矛盾和弥补受损利益时，检察机关可通过民事支持起诉方式为其提供帮助。现行民事诉讼法中有关于民事支持起诉制度的概括性规定，其立法目的在于维护私主体的合法权益，具体做法是由相关单位支持诉讼能力偏弱的民事主体向法院起诉，通过提供无偿的法律帮助维护其合法权益。在该制度的总体设计中，发起主体包括机关、社会团体、企业事业单位。检察机关开展民事支持起诉工作，既是维护公民基本权益、参与社会治理的体现，也是向内优化检察权运行机制的路径之一。而现实情况是，各地检察机关适用支持起诉制度的办案数量有较大差距，在具体操作上也存在不同做法。对此，笔者认为，应当优化认知结构，让该项制度真正发挥其应有效用。

　　结合实践来看，基层检察院受理案件数量较大，其日常履职与广大人民群众的生命财产权益直接相关，本应是民事支持起诉制度运用最多的场合，但该项工作却在基层检察院长期处于边缘地位，一些基层检察院甚至无相关实践。而在已有的司法实践中，关注点也更多地集中于残疾人、老年人、农民工等少数几类传统意义上的弱势群体，未能充分关注新形势、新背景下该制度应当服务的潜在主体。

　　究其原因，一是受介入方式所限。对于传统的民事检察职能而言，检察机关可以依职权或者依申请启动监督，但支持起诉必须是在当事人有维权意愿的情况下、依当事人申请，检察机关才可以介入。而现实生活中，对检察机关支持起诉职能有所认识的当事人并不多，主动申请支持起诉的当事人就更少了；二是规范文本缺失导致。在中国法律检索系统中，全文包含“支持起诉”字样的规范一共29部，其中法律2部，地方性法规26部，司法解释1部。2部法律分别是民事诉讼法、军人地位和权益保障法，司法解释是《人民检察院公益诉讼办案规则》，另外26部地方性法规也多为部分省、市、经济特区公益诉讼工作的开展方式。真正对检察机关司法实践有指导作用的，仅有民事诉讼法第15条的规定，而该条文却过于笼统和简洁，对支持起诉的对象、参与方式、具体程序等均缺乏明确规定。

　　因此，要切实推动基层检察院的民事支持起诉工作有序开展，应当有针对性地完善立法、出台规范。笔者认为，若将民事支持起诉程序做阶段性区分，可大致分为三个环节。通过各环节的有效衔接，可最终构建起“辅助+协同”的民事支持起诉制度。

　　第一个环节在于收集线索，及时对接申请人，主要体现自愿原则和诉讼平等原则。从实践来看，民事支持起诉工作最主要的堵点在于线索发现难。针对部分存在支持起诉需求的群众因不了解相关法律政策而缺乏求助渠道、诉求解决难等问题，检察机关要主动适应新形势新变化，运用现代信息技术，通过多渠道、全方位的宣传，提升检察机关支持起诉职能的公众知晓度。考虑到便民因素，对民事支持起诉的科技赋能可从轻应用或小程序入手，尝试开发一些方便当事人掌上操作的轻应用，使得有需要的群众能够及时反馈需求，实现申请“一次不用跑”，检察机关也可通过后台的登记信息迅速与申请人取得联系。

　　第二个环节在于调查核实，依法启动程序，主要体现处分原则和支持法院依法独立行使审判权原则。在疏通了线索发现难的堵点后，民事支持起诉工作开展的难题变成了如何实现精准帮扶。检察机关必须及时对相关线索进行回访核实，全面了解当事人的案件情况及相关诉求，有针对性地开展筛选、分类、汇总、审查等工作。对不符合受理条件的，及时引导申请人另寻解决渠道；对符合受理条件的，及时予以立案办理，对同类、相关案件进行统一办理，依法为申请人提供辅助。

　　第三个环节在于延伸职能，扩大办案效果。坚持系统思维，通过健全完善内外部案件线索移送、案件研判会商、案件信息共享、“回头看”等工作制度，一体推进融合履职的民事支持起诉工作模式。如发现可能满足司法救助条件的，及时将线索移送相关业务部门依法办理，打破部门壁垒和职能界限，实现办案一体化、人员调配一体化、资源配置一体化的工作格局。

　　另外需要注意的是，不可将民事支持起诉的参与方式同上述程序混为一谈。支持起诉实践中常见的检察机关参与方式有提供法律咨询、协助收集证据、提出支持起诉意见、协助提供法律援助、出庭宣读支持起诉意见书等。这些方式均是为了补强当事人的诉讼能力，从客观上实现诉权平等。而以上方式也并非完全罗列，实践中如有必要，启动主体也可在厘清权责、严格遵守有关规定的基础上采取其他方式参与其中。总体上看，民事支持起诉工作在参与方式上趋向灵活，但还需具备完整的程序运行模式，即设置工作开展的起点和终点。简言之，参与方式可以多样化，程序则须加以明确。

　　总之，要使民事支持起诉制度最大限度地发挥作用，一定要向内优化检察权运行机制，并通过实践挖掘更多的案件类型及参与方式。不仅要通过向公众宣传和推广好民事支持起诉制度，发挥实践丰富地区的示范作用，以此鼓励弱势群体通过借助这项制度捍卫自身的合法权益；还要在具体机制上加以完善，依照最高检《民事检察部门支持起诉工作指引》的各项规定，明确检察机关支持起诉案件类型的范围，进一步完善审查、告知、举证和诉讼参与程序的各个环节和细节。同时，检察机关还应当积极主导发布相应规则，敏于发现普遍问题，并在此基础上健全制度机制，促进民事支持起诉制度的规范化建设，指导解决实践中的操作问题，构建起更为关注特殊群体之切身利益、充分尊重广大人民群众之起诉维权意愿、提升基本权利之保护力度的民事支持起诉制度。

　　[作者单位：长江大学、湖北省石首市人民检察院（挂职）]

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202212/t20221228_597062.shtml
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