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以能动检察推进平台经济领域反垄断治理

　　□检察机关是刑事诉讼活动的全程参与者，在指控犯罪、证明犯罪和刑事执行监督等方面发挥着不可替代的作用，具有打击严重垄断违法犯罪行为的职能优势。

　　□司法实践中，检察机关需要在深化对数字化、智能化和平台化的新业态、新模式认知的基础上，结合反垄断执法机构划定的经营行为合法性边界，综合运用“四大检察”职能推动平台经济领域反垄断治理不断深入。

　　2022年6月24日修订的反垄断法进一步明确了反垄断制度在平台经济领域中的适用规则，概括性规定了垄断行为的刑事责任。同时，专门增设检察公益诉讼相关条款，授权检察机关提起反垄断民事公益诉讼，这是党和国家对检察机关法律监督工作新的更高要求，是人民对公益诉讼检察工作新的更高期待。为此，检察机关需要主动适应、能动作为，积极融入平台经济治理格局，弥补平台经济领域反垄断法律治理体系的“短板”。

　　检察职能融入平台经济领域反垄断的内涵逻辑

　　修订前的反垄断法对垄断行为的处罚只规定了民事责任和行政责任，但随着平台经济进一步扩大规模效益、网络效应，也衍生出数字化垄断、数据滥用等新问题，严重侵蚀公平竞争环境、破坏公平竞争秩序、损害社会公平正义，已达到“应受刑罚惩罚”的程度。同时，单一的民事赔偿和行政处罚远不能适应处罚垄断行为的需要，特别是刑事制裁的缺失导致部分具有严重危害性的垄断行为未能承担相应的法律责任，加之普通消费者对超大型平台企业提起的私益反垄断民事诉讼的胜诉概率更是微乎其微，客观上纵容了垄断行为。刑事责任的设立是对民事责任和行政责任的补充。检察机关是刑事诉讼活动的全程参与者，在指控犯罪、证明犯罪和刑事执行监督等方面发挥着不可替代的作用，具有打击严重垄断违法犯罪行为的职能优势。

　　反垄断法的立法本意既包括维护消费者权益，更有保护市场公平竞争、促进社会主义市场经济规范健康发展等宏观导向，与代表国家保护公益的检察机关在维护社会公益方面有着共同目标。根据垄断行为的严重程度，相关平台企业应承担相应的民事责任、行政责任与刑事责任。对于因垄断行为导致利益受损的直接损失者如消费者和其他市场竞争主体，可以通过民事诉讼的方式阻止垄断行为、要求赔偿损失等。实践中，广大消费者难以平等对抗垄断平台企业，需要国家强制力量的介入。虽然行政监管部门可以通过罚款、责令停业、吊销执照等方式追究垄断企业责任；但当平台企业的垄断获利远大于被追究责任时，或者当垄断行为达到严重危害程度，仅追究其民事责任或行政责任仍无法修复被损害的法益时，更具震慑力的刑事责任的介入就很有必要。只有综合运用各类法律责任，才能更好地预防和制止垄断行为的发生，促进平台经济领域反垄断多元治理格局的完善。检察机关“四大检察”职能涵盖民事、行政与刑事领域，可以综合运用三种责任承担方式，如检察机关代表公益提起诉讼、支持起诉或者督促起诉，可让社会公众的经济损失得到补偿；既能实质化监督行政执法行为，还能通过诉前检察建议、提起诉讼等方式督促行政机关依法履职，营造健康有序、公平竞争的市场秩序。

　　需要注意的是，鉴于平台经济尚处于初步发展阶段且变化和创新方式较多，现阶段对其发展规律的认识仍在不断探索和深入。所以，司法实践中，检察机关需要在深化对数字化、智能化和平台化的新业态、新模式认知的基础上，结合反垄断执法机构划定的经营行为合法性边界，综合运用“四大检察”职能推动平台经济领域反垄断治理不断深入。

　　检察职能融入平台经济领域反垄断治理格局的推进路径

　　首先，将垄断行为“入刑”，是在遵循罪刑法定、刑法谦抑性等原则的前提下，对损害经济秩序、市场竞争最为严重的垄断行为设置刑事责任，使具有刑事处罚性的行为受到惩处。虽然新法增加了刑事责任条款，但该条款只作了原则性规定，并无相关具体罪刑规定，且现行刑法中也无垄断行为刑事责任的相关规定。故检察机关应当结合反垄断法的立法修改，推动相关刑事立法和司法解释尽快出台，深化反垄断领域行政执法与刑事司法的衔接工作。一是根据平台领域垄断行为的特有属性，制定契合数字经济时代反垄断法治要求的证据收集、固定、识别和运用规则，在证据评价、事实认定等环节引入大数据技术，便于收集、审查和认定与平台企业垄断行为相关的痕迹和线索；二是规范程序适用，增加管辖适用、刑事检察与公益诉讼检察衔接以及程序竞合处理等规定；三是明确刑事责任承担与行政责任、民事责任的有效衔接、协同配套，尤其是对不予刑事处罚的如何用行政处罚予以规制，构建全面协调的追责体系。

　　其次，依法规范开展公益诉讼。检察机关提起公益诉讼，是借助司法诉讼程序实现保护公益的目的。最高检《关于贯彻执行〈中华人民共和国反垄断法〉积极稳妥开展反垄断领域公益诉讼检察工作的通知》要求，重点关注互联网反垄断领域公益诉讼检察工作。针对诉讼对象不同，平台经济领域反垄断公益诉讼可分为反垄断民事公益诉讼和反垄断行政公益诉讼。前者以相关平台企业为诉讼对象，后者以具有监管职能的相关行政监管部门为诉讼对象。新法只规定提起民事公益诉讼，并未明确行政公益诉讼内容。故在平台经济领域反垄断民事公益诉讼中，一是要明确举证责任，其证明标准应高于普通民事诉讼“高度可能性”的标准，宜采用“基本事实排除合理怀疑”的标准。检察机关应提供证据以证明垄断行为的存在，但是，对于垄断行为是否确实存在、垄断行为与损害结果之间的因果关系为实施垄断的平台企业所掌握，且难以从其他渠道获取的证据，应严格适用举证责任倒置，由被告自行举证。被告不能证明其不存在垄断行为或垄断行为与损害结果之间不存在因果关系的，应承担败诉风险。二是进一步强化调查取证保障措施。将支持配合公益诉讼工作纳入地方目标考核。可以考虑设置间接强制性措施，当检察机关向有关主体调查取证但有关主体不予配合时，检察机关有权采取冻结、扣押等强制措施对相关所掌握的证据进行保全；有关主体故意销毁证据构成犯罪时，检察机关有权依法移送。三是发挥检察建议功效。充分发挥公益诉讼的预防功能，针对办案中发现的治理问题向平台企业及行业协会制发检察建议，督促其履行好“看门人”职责，推动源头治理、系统治理。在发出检察建议前应充分听取各方意见，必要时开展公益诉讼听证，保障检察建议内容的科学性和可行性。

　　最后，还需激发内生工作动力。一是加强队伍建设。平台经济领域反垄断属于新兴领域，专业性很强，办理此类案件对检察机关办案能力、业务水平都提出了更高要求。检察办案干警应具备法律、计算机、互联网等不同专业知识，日常既要加强对办案人员的政策培训，熟练掌握个案分析原则和审慎原则，在面对不同对象时实行差别化监督、精准施策；又要注重对数据、算法等核心技术的培训，熟悉算法模型和新型监管系统，以便能够按照《关于平台经济领域的反垄断指南》相关规定，运用区块链、计算机技术、大数据、经济学和法学知识对平台企业的市场支配地位、垄断协议规制、“二选一”、差别待遇、“掐尖并购”和恶意排他等明示或者默示的垄断行为进行专项调查、电子勘验、鉴定评估和分析判断。二是强化技术创新。以“数字检察”为契机，更加重视对平台企业竞争过程及行为的分析，不断研发升级针对平台经济领域垄断及不正当行为的数据系统，提升技术取证能力和证据保存能力，力争在技术支撑维度出现更多更优的监管“利器”，引导反垄断公益诉讼的数字化转型。如研发平台经济交易监测平台系统以及第三方数据比对系统，重点对“纵向垄断协议”“数据霸权和算法共谋”“违法实施经营者集中”等产业链条行为进行监管，并运用区块链技术对收集的大数据证据进行在线实时存证固证，必要时还可联合行政监管部门采取有效措施，以解决传统监管模式的信息不对称和滞后问题，确保问题线索证据的真实性、实时性、可追溯性和可证明性。

　　（作者分别为四川省成都市金牛区人民检察院检察长、金牛区人民检察院检察委员会委员）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202212/t20221221_596259.shtml
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