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诉前检察建议的司法化提升

　　

　　文/赵大维

　　辽宁省葫芦岛市人民检察院

　　文/潘倚天

　　辽宁省葫芦岛市人民检察院

　　检察行政公益诉讼诉前检察建议（以下简称诉前检察建议）作为检察机关履行公益诉讼职责的重要形式和手段，是非常重要的检察法律文书。诉前检察建议是五种检察建议类型中，唯一以提起诉讼作为保障和后续司法程序的检察建议类型。这种制度设计，为检察建议的刚性提供了一定程度的保障，同时也对文书的质量和司法化程度提出了更高要求。在行政公益诉讼案件中，诉前检察建议前承立案和调查、后启诉讼，其司法化程度高低，直接影响和决定了案件质量和效果。检察机关应当逐步规范和提升诉前检察建议的质量，以其司法化提升带动检察公益诉讼工作高质量发展。

　　一、以调查核实权的充分行使保障认定事实全面准确

　　调查核实权的行使是检察公益诉讼的重要支撑和保障，也是诉前检察建议认定法律事实的依托。法律事实认定得清晰、准确、全面是诉前检察建议司法化提升的关键环节。

　　如何充分灵活地运用好调查措施全面收集证据，为诉前检察建议认定法律事实打好基础？对于大多数专业性不是很强、案情不是很复杂的案件，要充分运用基本调查手段收集物证、书证、证人证言等证据。在涉及专业复杂领域、超出检察官职业认知范畴的复杂案件，要适当借助鉴定、评估、审计等专业化调查取证手段。要灵活运用并逐步加大听证、卫星遥感技术等新方式和技术在调取证据和认定事实中的运用。例如，最高人民检察院在办理“南四湖专案”中，充分借助卫星遥感技术查明南四湖水质的变化情况，为查明事实和整改验收发挥了关键作用。H市院在办理崔某失火毁林公益诉讼案中召开公开听证会，邀请林业主管部门的专家和律师对造林设计机构出具的林业生态修复方案进行论证，相关专家提出了多处修改完善意见，均被检察机关作为事实采纳。

　　调查核实权的行使还要注意遵循两造对立、全面、比例、程序等司法原则，避免因不合法、不规范而产生非法证据或事实认定片面等问题。例如，在调查某企业违法排污导致环境污染行政公益诉讼案中，要对违法行为的时间、地点、范围、程度、损害结果等进行调查核实，也要搜集行政机关是否怠于履职或者违法履职的证据，听取行政机关的意见，这既是司法全面性的要求也是司法两造对立的要求。调查权的行使也要谨守比例原则。在目前的法律规范下，禁止对人身和财物采取强制性措施，一般不得采用监听、秘密录音录像等可能影响和限制当事人隐私等合法权益的手段。

　　二、以诉讼判决的标准约束法律严格正确适用

　　法律文书正确规范适用法律是司法职责的基本要求和基本状态。但目前实践中，诉前检察建议在法律适用上存在着相当大的挑战。一是检察公益诉讼制度在“四大检察”“十大业务”中是最年轻的也是发展最快的业务，公益诉讼检察人员对公益诉讼法律的理解和适用能力尚未跟上制度的快速发展形势。二是客观上行政公益诉讼的法源过于庞杂多样。截至目前，行政公益诉讼的法定赋权领域有行政诉讼法确定的生态环境、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域和未成年人保护法、军人权益及地位保障法、安全生产法三部单行法确定的三个领域。单行法赋权的公益诉讼职能，一般认为仅适用于该部门法实施的范围，但该部门法往往配套一部或多部行政法规和部门规章以及若干规范性文件。而行政诉讼法赋予的四个领域所涉及的法律则更加多元化。以生态环境领域为例。“生态环境和资源保护”作为检察公益诉讼最大的办案领域，其语义涵摄的法律范围在实践中拓展得相当宽泛，涉及环境保护法、固体废物污染环境防治法、大气污染防治法、水污染防治法、森林法、矿产资源保护法、土地管理法等若干部法律，涉及的行政法规、地方性法规和部门规章更是不计其数。加之行政诉讼法、行政强制法等程序性法律和司法解释，诉前检察建议涉及的法源的庞杂程度相当惊人，这为诉前检察建议正确精准适用法律带来了客观上的困难。为应对这样的难题，提高诉前检察建议法律适用的准确性，笔者认为可以从以下三方面入手。

　　一是对公益损害情形准确界定管辖部门和适用的部门法。检察公益诉讼属于“因事立案”，即检察机关在履职中发现了公益损害的事实，然后再排查其监督管理部门和所适用的法律，之后再对标法律法规判断是否存在违法履行职责或不作为的情形。实践中，确定管辖的部门和适用的法律往往不是一件容易事。以H市检察机关办理的公共道路窨井盖监管行政公益诉讼案为例。第一步，检察机关发现窨井盖缺失、破损等情形损害公共利益的，首先应当查明确认窨井盖属于市政公用设施，应当由住建部门进行监管、维护；第二步，检察机关进一步调查发现，H市政府制定了规范性文件，规定甲乙两个主城区的十八条主干道路上的窨井盖由市住建部门作为监管责任主体，而城区内的其他道路上的窨井盖则由区住建部门作为监管责任主体。据此，检察机关在办案中根据不同的情形，分别向不同的级别和地域的住建部门制发诉前检察建议。检察机关在办案中，如果不能全面准确查询到并且正确适用法律和规范性文件，则可能导致法律适用错误和检察建议发送对象错误。

　　二是诉前检察建议主文要充分考虑到内容的适法性、谦抑性和可行性。从适法性上看，检察机关提出诉前检察建议应当在刑事、行政、民事等整个法律体系内进行考量，以确保建议内容的适法性。以张某生产销售有毒有害食品为例。该行为构成犯罪已被判处有期徒刑和罚金。但检察机关研究发现，根据《食品安全法》第一百三十五条第二款和第一百二十二条第一款的规定，行政机关还应当作出“没收违法所得”和“终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产企业食品安全管理人员”的行政处罚。检察机关认为，同一行为经刑事法评价后，在行政法框架下还有评价的空间，据此向行政机关提出建议依法履职的诉前检察建议，具有明确和充分的法律依据。从谦抑性上看。行政权具有自主性和裁量性，诉前检察建议内容应当给行政机关行使权力预留出裁量空间，不宜过于具体、确定。H市检察机关2021年制发的380余份诉前检察建议中，百分之八十都包含有“建议依法履行职责”或者类似的表述。这样的表述体现了检察机关法律监督权对行政权自主性和裁量性的谦抑，充分考虑了行政机关在法定幅度内裁量权的行使。诉前检察建议主文中一般不应出现“建议罚款5万元”“建议行政拘留10日”等过于具细的表述。从可行性上看，诉前检察建议应当符合行政法制和社会治理的实际，具有客观性和可行性。例如，经查H市某河流某种重金属含量超标，可能危及流域内饮用水安全。但进一步调查发现，该河流重金属超标系因流域内土地、矿藏等自然界中该种重金属的含量高于其他地区，经地表径流后，历史上该河流一直重金属超标，而非人为造成。这种情况下，如果建议水务部门或地方政府降低或消除河流中该种重金属的含量，无论在资金、技术、操作性等方面都不具有可行性。但如果建议行政机关对水质情况进行定期监测和公示，向民众进行充分的风险告知，并确保饮用水和农业用水的安全，则是合理的，也是可行的。

　　三是法律条文的援引应当规范。法律文书引用法律的规范性，并没有明确的规范指引，一般应当参照立法法中关于法律效力层级、地域、时效等规定，从高到低、从大到小、从旧到新、从一般到特殊、从实体到程序的规范依次引用。同一部法律内，一般按照与待引用法律条文关联程度的强弱，按照先总则后分则、先证据后事实、先主体后行为、先行为后结果的次序依次引用。

　　三、以求极致的精神精准表述语言规范文书形式

　　检察法律文书的语言文字和形式，既承载司法的作用和效力，呈现案件的内容和效果，也代表检察机关和检察官的形象。优秀的文字表达和规范的文书形式，除了实现其基本司法诉求外，还可以让阅读者对检察机关的法律威严和司法公信力肃然起敬，对司法文书的无形拘束力提升大有裨益。反之，如同网络上传播的某法院的民事裁定书，区区几百字中，错别字、病句、标点符号错误多达十几处。这样的法律文书，即便其司法结果是正确的，也难以让当事人和人民群众信服和发自内心的认可。以求极致的精神对待每一份法律文书，提升诉前检察建议的语言文字质量，规范文书形式，可以从以下几方面着手。

　　首先，语言文字要精准。例如，“调查”一词侧重于收集新的证据，而“核实”则侧重于对已有证据和事实进行验证；又如，诉前检察建议中对办案检察机关的自称，应当一律用“本院”，“我院”“我单位”“本单位”等称谓都是不规范的；再如，对行政机关应当使用准确的全称，如果使用简称应标注清楚且前后统一连贯。其次，标点符号要正确使用。诉前检察院建议书中标点符号的使用应当符合国家标准《标点符号用法》（GB/T 15834-2011）的规范要求，要特别注意一些“习以为常”的错误用法。例如，两个书名号或引号之间应当直接相连，而不能再使用逗号或分号间隔；又如，圆括号、方括号、六角括号，应当根据不同文书的要求区别使用，不得随意更改、混用；再如，表示层次结构的“一、”“（一）”“1.”等，应当逐次使用，严格注意数字的大小写和标点符号的区别。再次，诉前检察建议的格式应当严格规范。办案规则第七十五条第二款规定了诉前检察建议的内容和层次，最高人民检察院也发布了诉前建议书的标准文书模板。这样的范式体例和结构非常合理，具有规范效力，应当被遵守而不应轻易成为被创新的对象。另外，诉前检察建议书的装订也应当逐步规范化。目前诉前检察建议的纸张质量、规格、封皮、封底等没有统一的规范化要求。实践中，应当逐步规范化，以庄重、威严、简洁、大方为宜。

　　今年是检察机关的“质量建设年”。质量建设不是抽象的、空洞的口号，而是具体的、实在的，应当体现在检察工作的各个环节，尤其体现在承载着司法办案成果的法律文书中。以臻于至善的标准规范和约束诉前检察建议的质量，提高其司法规范化程度，是检察公益诉讼当前发展阶段的必然要求，应当在办案实践中给予足够的重视。

原文链接：http://www.jsjc.gov.cn/qingfengyuan/202211/t20221114_1454823.shtml
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