政讯通中心

司法绩效管理改革谁得实惠？

　　□司法生产出的产品属于公共产品，司法管理系属公共组织管理，但与企业管理有着很强的相似性和共通性，诸如产品品质、服务、效率、有效性甚至满意度等，都是公私组织需要研究的管理课题。与企业一样，在公共组织中，以人性的眼光敏锐地观察管理活动是非常重要的。对公共组织工作人员来说，“满足公众的共同需求就是对他们行动的最终检验和评价”。

　　□探索建立以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系，通过将进入司法程序中的“案数”与每个办案环节生成的“件数”进行对比，力争每个环节都做到位，从而减少不必要“件数”。也正因为如此，“案-件比”被学界誉为是践行“以人民为中心”而提出的原创性概念。

　　如果谁能解决绩效考评问题，那么他就有资格在同一年获得诺贝尔、普利策和黑斯曼奖。

　　这句管理学上流传已久的名言，道出了现代组织考核制度的难度。由于目标准度、管理精度、人性的复杂博弈、压力回避倾向、信息不对称、考核成本等因素，绩效管理被认为是现代组织管理系统中最重要、最复杂、技术性最强的功能模块之一。

　　叠加了“司法”和“绩效”两个关键词的司法绩效管理，更是难上加难。司法技术衡平之判、价值之断的专业性和裁量性、司法裁判对当事人权利义务的决定性和影响性、司法活动定分止争的权威性和终局性，以及20世纪以来全球性的“诉讼爆炸”和“案多人少”问题，都使得司法绩效管理成为“世界性难题”。美国自上世纪50年代开始推行法院行政管理改革，其中一项重要任务就是研究探索如何使案件在法院积压、延宕的情况减少。时至今日，美国法院管理局汇编的统计数据季报还会经常通报某位法官有多少案件被告诫处理时间超过特定时长，积案现象至今依旧存在，“马拉松”式的诉讼随处可见。司法本应作为解决纠纷的武器，有时反而被人利用成为拖延矛盾使自己得利的工具。

　　随着我国法治进程的加速、民众法治意识的增强，案件激增带来的司法管理问题必须引起高度重视。较长一段时间，司法绩效管理改革希望加重对量的考核来实现积压案件的“结案了事”，然而对期限、办案量、结案率等指标的过度强调，反倒催生了司法人员不当借用时间、随意转换程序、拖延案件办理而导致“程序空转”的考核失灵现象。

　　适应新时代新发展新要求，更加需要通过绩效管理实现社会治理。

　　因为，管理上有一个非常简单的逻辑，即“想要什么就考核什么，考核什么就激励什么，激励什么就会得到什么”，说明了绩效作为组织管理工具的独特价值。

　　党的二十大报告提出“中国式现代化”的重大命题，各个领域、各个方面都要自觉贯彻落实、强化服务保障。现代化的司法行政离不开科学原理指导。众多组织管理工具中，绩效管理因兼具激励功能和约束功能而显得尤为重要。绩效管理通过设置绩效目标，创造、传播并使用绩效信息，以考核的方式将组织目标融入到个人目标之中，从而改进、提升组织绩效水平，保证组织以最优的方式实现特定的目标、任务和使命。以企业管理为例，如果意在占有市场，就需要侧重对产量、销量等指标的考核；如果想走在行业高端，就需要重视研发、品控等指标的作用；如果重在人均产能，就需要平衡收益和成本等指标的权重。倘若缺乏绩效考评这种强有力的激励和约束手段，组织成员就会缺少相应的动力和责任，进而影响组织目标的达成和政策的实施。

　　司法绩效管理这一“世界难题”该如何求解？

　　“如何做”要回到“为什么”上去寻找答案。在遵循逻辑、追寻本质的数学家眼中，“看似复杂的现象，其实不过是简单事物的投影而已。”在管理学上，就是强调回归原点思考，“越是看似错综复杂的问题，越是要赶快回归原点，依据单纯的原理原则作出决断”。否则，如果制度设计者出现认知偏差，就会出现制度实施的“南辕北辙”现象，“马愈快，车愈良，离楚愈远耳”。

　　过去的司法绩效管理多以司法机关自身的司法权力运行及管理为出发点，忽略了司法绩效管理为谁改革，即“司法绩效管理制度改革谁能够得到实惠”，这样一个朴素而又深刻的原点性问题。司法生产出来的产品属于公共产品，司法管理系属公共组织管理，但与企业管理有着很强的相似性和共通性，诸如产品品质、服务、效率、有效性甚至满意度，都是无论公私组织需要研究的管理课题。与企业一样，在公共组织中，以人性的眼光敏锐地观察管理活动是非常重要的。对公共组织工作人员来说，“满足公众的共同需求就是对他们行动的最终检验和评价”。

　　回顾过去的司法绩效管理改革以及衍生的种种问题，正是因为对司法的服务对象，对当事人、人民群众如何及时有效地实现权益，缺少足够的关照和充分的考虑。对当事人而言，司法效率和司法公正同等重要。某种意义上，在案件质量有司法责任制、错案责任追究制等制度约束下，人民群众对解决司法效率问题的需求反而更为迫切。上述尽管可能形式合法（“合理”利用规则）但却出于拖延目的不当借用时间、任意翻转程序等效率问题，最优解只能通过内部的绩效管理来改变。在行政科学中，最基本的“善”就是效率。效率是公共行政的基本目标和指导原则，是应当给予优先考虑的价值观念。

　　基于此，最高人民检察院党组创造性地提出“案-件比”司法绩效考核概念，探索建立以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系，通过将进入司法程序中的“案数”与每个办案环节生成的“件数”进行对比，力争每个环节都做到位，从而减少不必要“件数”。也正因为如此，“案-件比”被学界誉为是践行“以人民为中心”而提出的原创性概念。

　　以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系以及由此推行的业绩考评机制改革，无疑是检察内部管理的自我加压、自我鞭策和自我“较劲”。不消说，检察机关、检察官只会因此更忙、更累。那么，这项改革是谁得到了实惠？如何得到实惠的？需要对“案-件比”做全方位的探究，从中也能检验出这项改革的成效。

　　以“案-件比”为核心的检察业绩考评改革重要的是传递出了“人民至上”的价值理念。顾客是现代服务的核心，而司法就是为人民服务。对人民群众来说，不管司法办案中会产生多少程序、经历多少环节，他更关心自己这个“案子”的诉讼结果、关心矛盾纠纷能不能尽快解决、关心自身权益能不能尽快实现。

　　“案-件比”改革，就是要“挤掉”办案时间的水分，通过绩效导向、效率提升，让检察官在办案时注重“用户体验”、着重考虑群众能否在办案时间上得到实惠，尽可能减少不必要的办案环节，切实减轻群众讼累。从效果来看，自2019年至2021年，“案-件比”逐年下降，全国范围内每年压缩了约3万个、41.2万个、45.2万个空转程序、内生案件。通过“案-件比”为核心的绩效管理指标设计，不仅能够传递和塑造“以人民为中心”的价值观念和管理文化，而且还可以将少捕慎诉慎押刑事司法政策要求更好地加以贯彻落实。近年来，行政机关推行的一站式服务改革也是基于此种价值理念。我们注意到企业界也在发生这样的变化，国内科技行业的领头羊华为公司，当注意到有的企业员工在业绩指标压力下违反规则、破坏秩序，最终损害伙伴利益的现象时，决定从2022年开始，在企业干部和员工的绩效考核中增加“伙伴满意度”选项，并适当降低过去考核权重中销售业绩的比重，希望以此帮助企业干部和员工在短期的绩效和长期的伙伴生态发展上找到一种平衡，从而实现一种可持续的双赢。

　　以“案-件比”为核心的检察业绩考评改革有效的是践行了“以效增质”的管理理念。科学管理被认为能够实现“效”与“质”的统一，也就是单位时间的复利概念。现代企业管理推行“连续流程生产”，即精准时间管理，尽可能地将生产流程连起来，从第一个工作流程（或工序）开始到最后一个流程（或工序）结束，实现连续流动，产品在加工过程中没有停滞和等待。这样做不仅提高了生产效率，缩短了制造周期，也减少了库存成本和管理成本。同时，为了实现连续流程生产，每一个环节的质量都要有保证，不然质量检测上过不了关，就会出现返工现象，效率也就无法提升。许多国内外的一流企业，都经历了通过管理创新带来效益提升的发展过程。“案-件比”的改革思路与之相似，要想实现诉讼程序不反复、办案环节不折腾，就要引导检察人员切实提升司法能力，在指控证明犯罪上发挥主导作用、严把案件质量，提高释法说理能力，最大限度减少人为增加“案件”。从效果来看，“案-件比”改革之后的捕后不诉、无罪判决率、不捕不诉复议、复核率等关键指标均有下降，检察官提前介入、捕后积极提出取证意见等占比大幅增长，人民群众满意度不断提升，申诉、申请赔偿案件双双下降。从管理规律来看，当一项服务（司法程序）满足不了消费者需求时，消费者就会倾向于寻求竞争性的服务（信访上访或自力救济）。以这个角度观照，以“案-件比”为核心的业绩考评改革有助于矛盾化解、实现溯源治理。

　　以“案-件比”为核心的检察业绩考评改革关键的是坚持了契合司法规律的系统观念。“案-件比”中的“案”是一个，办案的机关却有很多，案子在其中流转，对当事人来说就是不同的“件”。即便是同一机关内部，不同程序、流程中的各个环节由不同职能部门分管，每个程序、每道环节都可能延宕案件处理。从当事人得实惠的角度看，减少不必要的“件”，只靠一个环节是不够的，需要每个办案机关、各个职能部门都去践行这样的办案理念。检察机关作为刑事诉讼承前启后的中间环节，以“案-件比”理念为指引，近年来不断加强与侦查机关、法院的沟通，与公安机关建立侦查监督与协作配合办公室机制，通过提前介入、引导侦查等方式从源头提升案件质量；贯彻落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革、充分适用认罪认罚从宽制度，切实提升审查起诉质量，推动案件审理质效提升。例如，在一起网络开设赌场案中，因该案犯罪嫌疑人较多，犯罪嫌疑人之间关系互有交叉，账目也互有交叉，网络赌博案件微信账目、支付宝账目、银行账目纷繁复杂。检察官从侦查阶段就开始提前介入审查证据，引导侦查取证方向，认真理清账目及上下线关系，注意审查涉案十余部手机的鉴定数据，并从中发现多个公安机关尚未掌握的账目，列明补充侦查提纲引导侦查。在审查逮捕和审查起诉环节，持续与公安机关召开案情推进会，引导公安机关对涉案账目委托司法审计并加强沟通，厘清赌资往来，为顺利起诉充实证据基础。改革前后，要求不一样，传导的压力不同，最后的办案效果可能就会有所区别。

　　将司法绩效管理改革的关注点从内部转向外部，表面上是验证改革成效、寻找改革受益者及其背后原因，实际上也是探索使其受益的途径，为制度优化和完善提供新的视角。不可否认，对照让当事人、人民群众得实惠（让顾客满意）的现代管理理念，以“案-件比”为核心的司法绩效管理改革还有很多提升空间。比如部分考核指标的科学化问题、理念的辐射和推广问题；也存在许多改革中的问题，诸如一刀切、绝对化、机械套用等反管理问题。但是从现代化、科学化的管理角度，让人民群众得到实惠，至少是已经走在了正确的改革道路和方向上。通过绩效导向的科学管理，助推深化落实党的二十大报告提出的“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的法治要求。

　　[作者为最高人民检察院检察理论研究所学术部主任、北京市石景山区人民检察院副检察长（挂职）]

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202211/t20221130_594197.shtml
[免责声明] 本文来源于网络转载，仅供学习交流使用，不构成商业目的。版权归原作者所有，如涉及作品内容、版权和其它问题，请在30日内与本网联系，我们将在第一时间处理。