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融合一体：“四大检察”高质量发展有效路径

　　基层检察机关如何落实“四大检察”全面协调充分发展要求——

　　融合一体：“四大检察”高质量发展有效路径

　　

　　□立足“四大检察”融合发展和检察一体发展，探索构建以“横向衔接、纵向贯通、内部保障、外部支持”为主要内容的融合一体发展工作格局，是推动检察工作高质量发展的有效路径。

　　□探索构建融合一体发展工作格局，是检察机关结合工作实际，适应新形势、应对新变化，运用新思维、寻求新办法，破解新问题、实现新目标的具体实践。

　　为适应新时代检察职能调整、满足人民群众多元司法需求，检察机关以内设机构改革为突破口，形成“四大检察”法律监督新格局，提出“四大检察”全面协调充分发展要求。基层检察机关如何理清思路、找准着力点、选好突破口，将最高检决策部署落实落细？在此，立足“四大检察”融合发展和检察一体发展，探索构建以“横向衔接、纵向贯通、内部保障、外部支持”为主要内容的融合一体发展工作格局，是推动检察工作高质量发展的有效路径。

　　构建融合一体发展工作格局的动因

　　探索构建融合一体发展工作格局，是检察机关结合工作实际，适应新形势、应对新变化，运用新思维、寻求新办法，破解新问题、实现新目标的具体实践。动因主要有以下几点：

　　适应检察职能变化，落实监督办案一体化要求的需要。“四大检察”职能的履行离不开“人”和“案”两个要素，它们之间虽然分工不同，但又在遵循办案责任制前提下，相互支持、协同配合，共同履行法律监督职能。当前，尚存在制约“四大检察”融合发展的难题：从人的因素来看，有的一线检察官存在重办案轻监督观念，缺乏法律监督整体观和协作配合意识；从案的因素来看，刑民交叉、刑行交叉等疑难复杂案件增多，对监督履职提出了更高要求，而监督线索因部门间联动配合不足造成信息损耗，甚至流失，影响法律监督整体效能发挥。破解这些难题，需要四级检察机关、各个业务条线、院内各部门之间更加注重系统观念，增强一体化意识，落实监督办案一体化要求。

　　优化司法资源配置，解决发展不平衡问题的需要。随着“四大检察”职能的发展，不同层级、同一层级不同地区间检察职能的履行存在发展不平衡、不充分的问题。这既有司法资源配置方面的原因，也有人、案资源存在区位差异的原因。破解资源配置难题，解决发展不平衡、不充分问题，需要构建融合一体发展工作格局，在纵向一体化上突出多层级统筹，尤其是上级院对辖区内案件、人员的统一调配；在横向一体化上突出多主体协同，各业务部门在强化诉讼监督上紧密衔接，有效提升法律监督整体效能。

　　综合运用检察履职方式，适应执法司法模式变化的需要。检察机关内设机构按照“四大检察”“十大业务”职能区分设立，各部门各司其职、相互配合。在一些特殊群体和重大公共利益保护方面，比如未成年人保护、知识产权保护等领域，因其承载法益的综合性决定了应予综合保护，需集行政机关、司法机关、社会群体等多方力量，强化系统治理、综合保护。近年来，行政机关为破解多头执法、重复执法等问题，整合执法资源，在生态环境保护、市场监督管理等领域推行综合行政执法改革。特定领域执法司法呈现机构专门化、人员专职化、工作综合化的特征。检察机关与行政机关已不限于行政执法与刑事司法的衔接，行政检察、公益诉讼检察均需衔接协调。因此，在特定领域，检察机关需要创新履职方式方法，探索构建综合性办案组织，一体履行“四大检察”职能，强化内外协作，主动适应执法司法模式的新变化。

　　融合一体发展工作格局的实践探索

　　实践中，基层检察机关结合工作实际，坚持问题导向、目标导向，强化一体统筹，在市县两级检察机关、检察机关各内设机构，同时部署、同步推进、同频开展实践探索，积极构建以“横向衔接、纵向贯通、内部保障、外部支持”为主要内容的融合一体发展工作格局，推动“四大检察”全面协调充分发展。

　　建立横向衔接机制，强化部门沟通协作，形成履职合力。一是打破线索壁垒，强化信息沟通、规范线索移送。强化案件线索发现移送办理，构建“四大检察”之间的“线索同步发现、双向移送、协同办理”模式，将案件线索移送办理纳入部门和检察官考核，有效解决公益诉讼线索发现难，民事监督案件数量少、成案率低等问题。二是打破职能壁垒，强化协同配合、凝聚监督合力。组建跨部门一体化专业办案团队，通过跨部门检察官联席会议解决专业难题，发现监督线索。通过纠正违法通知、检察建议等多种监督手段有效提升法律监督质效。

　　建立纵向贯通机制，促进层级高效统筹，提升监督质效。一方面，建立检察官统一调用制度，形成上下协同办案机制。制定统一调用辖区检察人员办理案件工作规定，市院根据案件需要和办案规律，在职务犯罪侦查、重大疑难案件办理领域，通过调用人员，实现跨院联合办案，切实解决人案不匹配的实际困难，形成上下指挥有力、贯通衔接一体、机动灵活高效的工作格局。另一方面，开展人员交流，实现人力资源配置一体化。建立“AB”融岗、跟班学习等制度，制定服务基层院发展实施意见，下派青年干部充实县区院领导班子，选派业务骨干到基层挂职锻炼，薄弱院和先进院开展结对帮扶，在人员交流中实现信息互通、力量互融、措施互助、成果共享。

　　建立内部保障机制，奠定融合一体基础，激发内生动力。一是建立案件管理一体化机制。推行“案件流程监控、案件质量评查、案件数据监管”并行机制。加大案件流程监控力度，在录入案件的同时及时梳理移送的案件线索，对涉及线索移送的案件、跨部门协同办理的案件，实时动态监控，及时汇总分析并反馈情况，适时专项通报；制定案件质量评查办法，每季度开展案件质量评查，将案件的监督质效作为“优质案件”和“瑕疵案件”评选标准之一，纳入年度考核；加大案件数据监管力度，定期召开讲评会对业务数据深入分析研判，列出存在的短板和弱项，指导各业务部门针对性加强和改进工作。二是完善检察官考核机制。细化检察官考核设置，设立通用指标和协调配合指标，将案件线索发现、移送、协同办理等20余项协调配合指标列入考核清单，倒逼检察官打破思维定势，形成融合发展理念。

　　建立外部支持机制，营造良好履职环境，实现双赢多赢共赢。一是建立同堂培训机制。常态化开展与法院、公安、司法等单位的业务培训，培养发现问题和解决问题的大视野和大格局，培育兼具专业能力和综合能力的复合型人才，为“四大检察”融合发展提供不竭动力。二是健全外部配合机制。一方面，完善行政专业人员兼任检察官助理工作制度，借助外脑外力为检察机关办案提供专业知识，有效拓展监督线索，共同参与社会治理，实现双赢多赢共赢。另一方面，与监委、环保等部门联合会签工作文件，加强行刑衔接机制的构建。

　　深化融合一体发展的着力点

　　当前，检察工作在融合一体发展方面尚缺乏可复制推广的模式。深化融合一体发展路径，还需要从理念转变、人才培养、机制建设、数字赋能等方面持续着力。

　　筑牢新理念，注入融合一体动能。检察新理念，对于做好新时代检察工作起着重要指导作用。一要牢固树立“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展理念。以“做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察”为目标，全面平衡充分履职。二要牢固树立“在办案中监督、在监督中办案”理念。将以办案为中心的要求融入“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展的大格局，推动办案和监督齐抓共管，齐头并进，引领各检察领域内的精耕细作，实现法律监督一体推进。三要牢固树立“双赢多赢共赢”理念。与其他执法司法部门形成良性互动的工作关系，实现资源共享、优势互补，积极融入共建共治共享的社会治理格局。

　　锻造强队伍，提升融合一体能力。检察官作为检察一体化机制中最为活跃的因素，在机制的高效运行中起到关键性作用。一要充分发挥检察官主体作用。通过建立科学的人才管理机制，推进各级检察人才库建设，对“四大检察”“十大业务”人才科学管理分类、统一管理、集中使用。二要常态化开展同堂培训、岗位练兵、跨部门案例研讨等活动，拓展检察人员专业知识的广度和深度；引导检察官合理流动，避免司法专业化变成专业窄化，培养一批一专多能的“全科式”复合型检察人才。三要强化检察工作融合一体发展的理论探索和实证研究。发挥检察调研工作基层联系院、检校共建等检察调研阵地和桥梁纽带作用，共享优质资源，开展课题攻关，提升调研质量，强化成果转化，为保障检察工作高质量发展提供高水平智力支撑。

　　织密制度网，强化融合一体保障。检察职能融合一体发展需要完备的制度体系做支撑。建议从顶层设计层面及时总结各地经验做法，形成检察一体化规范指引，将原则性、分散性的要求转化为具体、集成的措施。一是在职能融合上，探索设立专业化综合性办案组织或办案机构，构建人员结构合理、人案匹配的组织体系。二是在纵向一体化上，完善上下级权力清单，进一步理顺上下统一与检察官相对独立办案的关系，规范上下级检察权的内容、形式，既保证领导有力、有效，又保证上下级职责清晰、权责明确，充分发挥检察官办案相对独立性的效能。三是在外部支持方面，善于借助外脑，发展强化民事、行政检察工作，建立相关领域的人才智库，将专家学者、资深律师、退休法官、人民监督员等吸纳进来。基层院可充分借助上级院建立的专家委员会智库，邀请参加案件讨论、咨询论证，提高办案质效。四是在内部激励方面，通过合理的绩效考核机制推进业态平衡，提升检察官积极性。通过合理调整参数，扩充评价因子，建立包括受案数量、监督采纳率、提取证据数量等内容的绩效考核体系，为领导科学决策提供合理参照。

　　用好大数据，赋能融合一体成效。以数据驱动的信息化，对推动检察工作高质量发展具有重要意义。一要培养检察人员大数据意识，将大数据运用与检察办案深度捆绑，使其成为检察办案“必修课”，并纳入考核范围，以调动运用大数据的积极性。二要发挥智慧检务系统作用，强化案管部门业务数据分析职能，运用已有的智慧检察产品，分析研判业务数据，助力监督，查找不足，辅助检察决策；有序向检察人员开放各类办案数据，构建以案管部门为核心、全体检察人员参与的检察业务数据运用格局。三要实现执法司法信息共享，建设“检察数据应用平台”。通过多跨数据资源在检察履职中有效配置与运用，畅通监督渠道，更好服务检察监督办案。

　　（作者为山东省菏泽市人民检察院党组书记、检察长，法学博士）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202208/t20220822_573028.shtml
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