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以更深更实依法能动履职服务经济社会高质量发展

　　深入贯彻落实习近平法治思想，遵循法治规律、检察规律，彰显形式法治与实质法治双重追求

　　以更深更实依法能动履职服务经济社会高质量发展

　　编者按以更能动、更高质量的检察履职，服务保障新发展阶段经济社会高质量发展，是检察机关深入贯彻习近平法治思想的政治责任、法律责任。2022年3月8日，最高人民检察院检察长张军在十三届全国人大五次会议上所作的最高人民检察院工作报告，以“依法能动履职”为主线，回顾总结2021年工作，又以“依法能动履职”统领2022年工作安排。2022年7月12日，在全国检察机关加强政治建设暨深化检察改革与理论研究工作推进会上，张军检察长强调，要深化“能动履职”理论研究，回答好检察实践新课题。本期《观点·专题》围绕“以更深更实依法能动履职服务经济社会高质量发展”主题，邀请法学专家与检察官进行深入探讨，敬请关注。

　　

　　熊秋红

　　依法能动履职是我国法治发展和进步的产物，既具有历史的必然性，也具有现实的必要性。

　　

　　王志坤

　　依法能动履职作为目的要素与价值追求，贯穿检察执法司法全过程，带来了履职模式的重构和履职效果的升级。

　　

　　李勇

　　能动检察积极回应社会需求和时代发展需要，是对法律目标、社会目标和价值目标的“动态适应”。

　　“三人谈”研讨嘉宾：

　　◇熊秋红中国政法大学诉讼法学研究院院长、教授、博士生导师

　　◇王志坤北京市人民检察院法律政策研究室主任

　　◇李勇江苏省南京市人民检察院法律政策研究室主任、全国检察业务专家

　　◇研讨主持、文稿统筹：王渊

　　问题一：依法能动履职是检察机关深入贯彻习近平法治思想的生动体现，是能动检察理念的实践要求，从近年来检察工作发展情况看，依法能动履职主要体现在哪些方面，效果如何？

　　熊秋红：近年来，检察机关在服务大局、司法为民、深化监督、诉源治理、从严治检等方面积极作为，尤其是能动落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对检察工作提出的新要求，推动检察工作取得新发展。具体来说，检察机关依法能动履职主要体现在五个方面：第一，在服务大局方面，着力营造法治化营商环境，开展涉案企业合规改革试点，建立第三方监督评估机制；推动金融风险防范化解，设立驻中国证监会检察室，联合公安部、中国证监会专项惩治证券违法犯罪；服务创新驱动发展，组建知识产权检察办公室，深化知识产权刑事、民事、行政检察一体履职；等等。第二，在司法为民方面，做到群众信访“件件有回复”，领导干部带头办理疑难复杂信访案件；全面推开检察听证工作，对争议大或具有重大社会影响的案件，邀请人大代表、政协委员、专家学者等参与听证；落实未成年人保护法，以司法保护融入家庭、学校、社会、网络和政府保护；等等。第三，在深化监督方面，推进行政执法与刑事司法衔接，规范执法司法信息共享、案件移送；会同公安部出台意见，共同设立侦查监督与协作配合办公室；深化检律良性互动，全面试点律师互联网阅卷，邀请律师参与公开听证、信访化解；等等。第四，在诉源治理方面，以检察建议推动源头治理，最高检向国家邮政局制发了强化寄递安全监管的“七号检察建议”，向应急管理部制发了强化安全生产溯源治理的“八号检察建议”；贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，充分落实认罪认罚从宽制度；积极稳妥拓展公益诉讼案件范围；常态化推进行政争议实质性化解；等等。第五，在从严治检方面，推动法官、检察官、警察等同堂培训；创制“案-件比”司法质效评价标准；开展“质量建设年”活动，提升法律监督能力；等等。

　　李勇：按照“依法能动履职”要求，全国检察机关采取了一系列举措并认真落实，取得实实在在的成效。这在三个方面得到了充分体现：一是全面推开涉案企业合规改革试点。涉案企业合规改革是典型的“抓前端，治未病”，不是“就案办案”，而是积极主动预防、治理企业犯罪。通过企业合规，检察官由此深入企业治理结构改革的“深水区”，从而赋予检察职能新的使命，即检察官成为促使公司治理结构改变的推动者，从被动审查案件到能动治理企业犯罪，从注重事后惩罚转向注重事前预防。企业合规的引入使检察机关预防企业犯罪的职能作用发挥实现了向“追根溯源”式的有效转变，是惠企利民的重大举措。二是积极落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。少捕慎诉慎押刑事司法政策是在我国犯罪结构“由重到轻”发生显著变化的新背景下，检察机关主动作为的生动体现。检察机关深研犯罪结构变化趋势，主动适应和引导轻罪治理要求，倡导少捕慎诉慎押刑事司法理念，进而上升为刑事司法政策，有利于减少社会对立面，化解矛盾，形成和谐稳定的社会风尚。三是深入开展检察公益诉讼。与刑事检察职能相比，检察机关的公益诉讼职能更具主动性、能动性。近年来，检察机关在公益诉讼领域办案力度不断加大，办案效果不断强化，不断走深走实。

　　问题二：结合我国法治建设与检察工作新发展来看，依法能动履职有何必要性与必然性？

　　熊秋红：依法性和能动性是检察活动的固有属性。一方面，检察人员执行法律以及监督法律的实施，必须严格依照法律规定的权限和程序进行。另一方面，“徒法不足以自行”，检察人员执行法律，必然伴随着对法律的理解和阐释，以便使相对原则的法律规定更好地回应社会生活的多样性和变动性，这就需要检察人员发挥主观能动性；检察机关作为公益代言人，代表国家、集体和社会大众的利益，需要积极回应上述主体的利益诉求，也需要发挥主观能动性。新中国成立相当长时期内，构建法律体系、完善法律制度的同时要求严格执法司法，注重强调“形式法治”；在我国法治建设取得长足进步、形式法治基本确立之后，“实质法治”理应得到更多强调，依法能动履职兼具对形式法治与实质法治的双重追求，体现了形式法治与实质法治的合理平衡。依法能动履职是我国法治发展和进步的产物，既具有历史的必然性，也具有现实的必要性。

　　王志坤：依法能动履职是检察履职的题中之义，特别突出了检察职责中固有的积极义务，要求检察机关除依法办理相关案件外，也要依职权开展监督工作；除客观公正办结案件外，也要依托案件办理，积极参与推进国家治理体系和治理能力现代化；除使检察处理决定符合形式法治要求之外，还要将政治标准和社会标准作为目的要素和裁量要素引入检察审查过程，使检察处理决定符合多元价值目标。“依法能动履职”作为目的要素与价值追求，贯穿检察执法司法全过程，带来了履职模式的重构和履职效果的升级。按照“依法能动履职”要求，全国检察机关上下联动、衔接贯通，紧盯法律监督职能作用发挥还不够充分的问题，为大局服务、为人民司法，使检察履职全面对接、融入社会治理，不但凸显了检察机关在政法领域执法司法制约监督体系中的结构要素功能，还在保护国家利益和社会公共利益、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥了不可替代的重要作用，很好地诠释了“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的内在逻辑和指引功能。

　　李勇：“依法能动履职”是“能动检察”的具体体现。能动，意味着检察官不能消极、被动地“埋头办案”，而是“抬头看路”，遵循司法规律，积极主动履行宪法和法律赋予的法律监督职责，维护法律统一、正确实施。在我国，检察权是法律监督权，检察权的法律监督属性决定了检察权的积极主动性。能动检察突出的是检察工作积极主动的姿态，并不是片面地强调法律监督活动的无限扩张，而是积极回应社会需求和时代发展需要，对法律目标、社会目标和价值目标的“动态适应”。

　　问题三：把握法治规律和检察规律是检察机关依法能动履职的现实需要。从理论层面而言，如何深入认识和把握“依法能动履职”的丰富内涵？

　　熊秋红：关于“能动”一词，《现代汉语词典》将其解释为“自觉努力、积极活动的”。有论者将“能动”解释为“自觉、积极、主动”，与“被动、消极、机械”相对应。这是从字面含义上加以解释。从理论层面看，存在司法能动主义与司法克制主义之争，代表着两种不同的司法哲学。“依法能动履职”建立在全面依法治国的大背景之下，首先强调坚守法定主义。从厉行法治出发，严格执法司法是对执法司法机关的基本要求，尤其是在我国经济社会转型发展的新时代，更有必要重视严格执法司法，能动履职亦不能突破法定主义的基本边界，以更好地实现为民司法。

　　这也是与我国社会主义司法的本质要求相适应的。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民代表大会制度是我国宪法确立的政权组织形式。我国的国体和政体决定了司法权来自人民、属于人民、服务人民。人民检察院由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。司法的人民性是中国特色社会主义司法的本质特征。与其他国家或地区的司法制度相比，我国司法制度体现出以下主要特点：一是司法的政治性与技术性的协调；二是司法的专业化与大众化的结合；三是司法的克制性与能动性的平衡；四是实体正义与程序正义的兼顾；五是法律效果与社会效果的统一。

　　与法院行使审判权相比，检察机关行使检察权，其能动性更为凸显。如果说审判权作为判断权是一种消极性权力，具有被动性，检察权则是一种积极性权力，具有主动性，在司法的克制性与能动性关系的处理上，更强调检察权行使的能动性。

　　李勇：能动检察不是盲目扩权，更不是“包打天下”。检察机关依法能动履职必须遵循法治规律和检察规律，必须符合中国特色社会主义司法制度的人民性这个本质属性。检察权在法理上属于监督权，监督权具有天然的主动性，检察机关只有积极主动地履行法律监督职权，才能真正担负维护国家法治统一的重任。法律监督本身就意味着监督者主动对被监督者采取行动，被监督者对监督者的监督行为作出回应，就此而言，能动性是检察权的内在品质。

　　问题四：如何看待“依法”履职和“能动”履职的关系？为何在依法履职之外，还要特别强调能动履职？如何把握“能动”？

　　熊秋红：为有效贯彻落实全面依法治国方略，“依法”履职是检察机关始终秉持的基本司法理念。严格司法强调良法前提下对于法律的一般性、公开性和一致适用性的尊重，强调恪守法律的正当程序，公权力的行使应当受到法律规则的约束。检察机关坚持“严格司法”精神以捍卫法治和规则主义，有利于促进已然形成的法律体系能够在实践中得以认真贯彻执行，确保法律规则的稳定性和可预见性，也有助于培养公民严格守法的规则底线意识。

　　但是，严格司法会面临法律的原则性、模糊性甚至不确定性，能动司法是为了克服严格形式法治的不足而提出的司法主张。考虑到在社会转型期，司法在保障社会安定、促进经济社会发展、服务民众、化解纠纷、实现案结事了等进程中肩负重要时代使命，在坚持严格规则法治的前提下兼容能动司法的优点，确保形式法治和实质法治的合理结合和有机联结，促进社会矛盾纠纷的有效解决，是十分必要的。

　　当然，司法能动性和司法克制性的适用受到一定时空条件以及案件类型等的限制，如司法能动性更适合于熟人社会，而在陌生人社会则更适合司法克制性；在处理家事案件方面需要充分发挥司法的能动作用，而对商事案件的处理，则需要采取相对被动的司法方式；等等。因此，在处理检察履职的能动性与克制性之间的关系时，应当注意时空条件以及案件类型等的限制，把握好动态平衡。

　　李勇：依法能动履职精准地概括出能动检察与职权法定原则的关系。“依法”为“能动”划定边界，任何能动履职都必须在现有法律框架内进行，这是法治原则的底线要求。能动检察是在法治原则之下的能动，是在法治的框架内和法定职权范围内充分发挥检察权的社会功能。

　　或许有人会认为，既然是依法履行职能，按照法律规定行事就可以了，为什么还要强调能动呢？能动司法是与机械司法相对立的，机械司法表现为机械理解法条，片面运用三段论逻辑套用法条，忽视司法的社会效果；能动司法表现为在适用法律过程中综合考量天理、国法、人情，常识、常理、常情等多重价值，以实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，更加关注社会整体价值和利益平衡。机械司法表现为“就案办案”，“结案了之”；能动司法则表现为“瞻前顾后”，关注背后的社会治理问题，将办案融入国家政治经济生活大局之中，注重溯源治理，由此推动社会的发展与进步。

　　王志坤：对于能动履职的把握与具体检察职权行使息息相关。整体上，“四大检察”互促共济，统一于服务大局的积极作为，展现检察机关的总体对外形象。因职权属性的关系，刑事检察依托检察建议在参与社会治理方面效果显著，而公益诉讼与行政执法联动密切，不断做实法定领域、厘清“等”外领域，均体现了“能动”的一面。相比而言，民事检察、行政检察，积极借助大数据赋能法律监督，依职权监督逐渐接近甚至超过依申请监督，“能动”特征展现得淋漓尽致。所以，外在的“能动”观察、准确评价也存在一个有待提升的过程。由于无法对哪一个领域的能动比重作出量化的评估，仅就法律监督职能作用更好发挥而言，在监督办案领域尤其有必要强调能动履职。“法律授权必须为”是能动履职的外在边界，但是，具体发现问题的路径可能不是唯一的，甚至缺乏明确的程序，但这恰好为能动履职提出了更高的要求，提供了更广阔的天地。从个案延伸到类案，推动完善执法司法政策措施，就有可能使个案的纠正提升到完善规则之治的层面，这也是检察机关维护国家法律统一正确实施的固有内涵，由此检察产品供给就超出了个案所涉各方的范围，而进入到社会治理的宏大主题。

　　问题五：对于检察人员而言，依法能动履职提出了怎样的更高要求？如何提升检察人员依法能动履行“四大检察”职能的能力和水平？

　　熊秋红：如果从对“能动”一词的一般性解释出发考虑检察机关依法能动履职问题，可以说，只要检察机关行使检察权，就相应存在着能动履职的空间；如果将能动检察作为一种司法哲学观，就需要妥当处理好能动与克制二者之间的关系。总体而言，检察人员应当通过依法能动履职，达致相应目标：一要明确检察工作的政治性，自觉服务于党确立的根本任务和发展目标，服务于国家经济社会发展大局，在扫黑除恶专项斗争、新冠肺炎疫情防控、民营企业保护等重点领域，主动作为，发挥积极作用。二要明确检察工作的人民性，自觉树立以人民为中心的检察工作理念，紧紧围绕人民群众反映强烈的公益保护、个人权益保护问题，扎实开展工作，妥善处理因社会转型、科技发展等带来的复杂的社会矛盾和纠纷，延伸检察职能，促进良法善治。三要将采行便宜主义的领域（如刑事诉讼中的相对不起诉、附条件不起诉）作为能动履职的重点领域，保障检察官自由裁量权行使的正当性，实现相关法律制度设置的预期目的，注意从边际成本收益的视角全面理解和把握能动履职的社会效用，综合考虑其政治效果、社会效果和法律效果，避免单一化的评价标准。比如，检察机关作为公益代言人，代表国家、集体和社会公共利益，需要积极回应上述主体的利益诉求，但又不能因此损害少数人的利益；检察机关在刑事诉讼中应当积极促进被追诉人与被害人和解，体现恢复性司法的理念，但又不能违反法律面前人人平等原则。检察人员只有“苦练内功”，不断提高理论水平和实践能力，才能使“依法能动履职”的运用恰如其分、行稳致远。

　　王志坤：司法责任制改革后，新的检察权运行模式已经正式运行。检察官作为办案主体和责任主体的地位进一步确立。能动性与主体性是一体两面。检察官主体性作用发挥到位了，能动性也不会出现大的偏差。当然，检察官在检察履职中居于主体和核心地位，并不意味着检察辅助人员、司法行政人员就没有履职的能动要求了。事实上，不管哪一类人员，只要有职责权限的边界，都存在能动履职的要求。体现在效果上，能动性不足时，大概率是冷硬横推，多一事不如少一事，得过且过；而以能动履职为职业伦理追求的检察人员，自然会孜孜矻矻、笃行不怠，不断提升自己的政治修养与业务水平，查缺补漏，“苟日新、日日新、又日新”，以求极致的精神把能力和水平提升到履职要求的标准上来。当然，最为重要的还是发挥思想要素的核心作用，将能动履职作为履职伦理准则，提升格局、拓宽视域，体味“理念一新天地宽”带来的惊喜。

　　李勇：对于检察人员来说，依法能动履职的能动性主要体现在积极贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，发挥主导作用推进认罪认罚从宽制度落实和涉案企业合规改革，发挥检察建议、检察意见功能，开展诉源治理等能够彰显检察人员责任担当的履职行为和具体过程中。能动履职是一种更高水平的履职，需要一支高素质的检察官队伍。提升检察官的履职能力和水平是能动检察的基础。一要持续推进检察官职业化和专业化建设。这是一项系统工程，需要长期努力；二要持续推进检察官教育培训的常态化和创新性，逐步形成现代检察教育培训体系；三要持续推进重研习、重业务的检察文化建设，培育和塑造研读法律、钻研法学、探究业务的良好风尚和氛围。

　　问题六：强化新时代法律监督，提升法律监督工作质效，离不开检察大数据的深度应用。如何以数字检察促进更高水平能动履职？

　　王志坤：数字检察打开了检察履职的新视野。其中，既有手段的拓宽，比如通过对接其他执法司法机关数据库或者公共数据库，从数据碰撞、关联对比中发现问题线索，从而实现由一个案件向一类案件的延伸，进而带来规模的扩大，或者从单兵作战向系统融合转变，直接切入源头治理；也有履职方式的变革，比如由之前的“跑断腿”，变身为“建模师”，依托专业经验建构大数据模型，根据办案要求设置筛选条件，自动从数据资源富矿中挖掘问题线索；还有对于能动履职的可视化、实时管理，打破传统方式对能动履职难以监督、管理、考核评价等困境；等等。所以，数字检察不仅仅是检察履职的平面拓宽或延伸，更是空间维度的增加。面对数字之维带来的系统变革，检察人员必须以更开放、更能动的心态去拥抱数字检察，积极在数据海洋中遨游徜徉。数据已经成为具有战略意义的新型生产要素，检察机关应当着力推动大数据、人工智能等科技创新成果同检察工作深度融合，推进跨部门大数据协同办案，贯通跨领域数据接口，加强内部办案数据整合，夯实数字检察的数字之基。摆脱信息“孤岛”，将大数据或智能化转化为检察发展的驱动，检察能动履职就会插上科技的翅膀，引燃法律监督工作创新发展的新活力。

　　熊秋红：以数字检察促进检察机关更高水平能动履职，首先需要明确数字技术对于检察工作所带来的机遇与挑战。一方面，在检察履职中加强对数字技术的合理、有效利用；另一方面，增强风险意识，针对数字技术普遍运用给国家安全和公民权利保护等带来的影响，完善相关的程序规范和技术规范，提高风险防控能力。其次，数字技术在检察履职中的运用，应由浅入深、循序渐进地加以推进。根据检察履职的不同领域，从外部功能的运用到内部功能的挖掘，逐步走向深化。再次，加强数据资源互通共享。构建公检法司等机关互联互通、信息共享的大数据办案统一网络平台；建立行政执法与刑事司法信息共享平台；推进检察数据资源与国家人口基础信息库、法人单位信息资源库、社会经济和空间地理信息库等国家基础数据资源的对接利用；加快与各类社会组织数据资源的互通共享；等等。最后，稳步提高检察履职的智能化水平。挖掘利用海量案件资源，为检察官办理不同类型案件提供智能辅助；增强检察官收集大数据、运用大数据减少和消除司法差异、运用大数据提升履职公正性和效率性的能力；保障数据的客观性和全面性，完善数据目录和数据生命周期管理机制，建立相应的数字技术运用伦理准则。

　　总之，面向未来，检察机关需要从更广的视角、更高的境界、更深的层面谋划推进和完善“依法能动履职”，应当持续更新检察履职理念，正确认识依法履职与能动履职的辩证关系；增强服务保障经济社会高质量发展的针对性和实效性；补短板、强弱项，加强基层检察院建设，促进“四大检察”全面协调充分发展，不断提升检察人员依法能动履职能力；全面提升法律监督质效，促进社会治理现代化，满足新时代人民群众对美好生活的更高需求。

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202208/t20220808_570077.shtml
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