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“三思”而行 办好涉矿公益诉讼案件

　　要点提读

　　◎为确保检察监督精准高效，在涉矿公益诉讼案件调查初期，检察机关可邀请矿山生态环境治理方面的专家学者参与调查，提前对矿山生态环境安全性、恢复治理可能性进行评估，避免将地、林复绿作为唯一标准，对矿山生态环境治理类案件“一刀切”。

　　◎为避免出现“企业过错、国家买单”的错位现象，检察机关在履行公益诉讼监督职责时应保持司法谦抑性，用好“磋商—检察建议—提起诉讼”阶梯式办案方式。要充分听取行政机关的说明辩解，认真探究矿山公益受损的不同背景、历史成因和可能存在的各类隐患。

　　2021年自然资源部公布的《中国矿产资源报告》显示，2020年以来，全国新增矿山恢复治理面积约4.16万公顷。其中废弃矿山新增恢复治理面积约3.05万公顷，占矿山恢复治理总量的73.3%。矿山生态环境治理成为矿业领域绿色发展、生态环境治理的重要任务。检察机关在办理矿山生态环境公益诉讼案件时应坚持以下三种思维，正确认识矿山治理的特殊性，立足经济社会发展和生态文明建设双重战略目标，能动行使公益诉讼检察权。

　　一、以法治思维准确把握矿山生态环境治理的目标和要求

　　习近平生态文明思想深刻阐释了生态环境保护与制度、法治的关系，强调坚持用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。目前，我国有矿产资源法、《矿山地质环境保护规定》和《矿山生态环境保护和恢复治理技术规范（试行）》专门规范矿山的生态环境治理活动。同时，土地管理法、森林法、水污染防治法、大气污染防治法等针对单一环境要素的法律和部门规范，也规定了相应的修复责任、原则和标准。按照特别法优于一般法的适用原则，针对矿山进行综合环境治理时，因矿产资源开发、保护的行业特殊性，应当优先适用矿产资源法等特殊规范。关于矿山恢复治理后需要达到的目标和效果，《矿山生态环境保护和恢复治理技术规范（试行）》有明确规定：“安全稳定，对人类和动植物不造成威胁；对周边环境不产生污染；与周边自然环境和景观相协调；恢复土地基本功能，因地制宜实现土地可持续利用；区域整体生态功能得到保护和恢复。”据此，矿山生态环境恢复治理分为三个层次：安全、协调以及生态功能恢复。不同于针对林木、野生动物等单一生态要素的破坏，矿山开采过程中的伐林掘土、修渠打洞、爆破等一系列施工作业，对矿区内矿体、岩体物理学性质、水文地质条件等多个环境要素造成重大破坏。不同矿山各环境要素损害程度不同，影响修复的情况各异，能够实现的生态环境恢复目标也不同。为确保检察监督精准高效，在涉矿公益诉讼案件调查初期，检察机关可邀请矿山生态环境治理方面的专家学者参与调查，提前对矿山生态环境安全性、恢复治理可能性进行评估，避免将地、林复绿作为唯一标准，对矿山生态环境治理类案件“一刀切”。

　　二、以效率思维审慎选择行动策略

　　矿产资源的开采对生态环境扰动强度较大。经年累月的开采作业，使矿山的地形地貌发生改变，岩体稳定性、水文地质都发生了不同程度的变化。松散的地质结构易发生滑坡等特殊灾害；频繁的地压活动现象，易发生瓦斯突出等事故。闭矿后，若不及时治理受损环境，仍有发生灾害的巨大风险。例如，在新疆维吾尔自治区呼图壁县白杨沟丰源煤矿“4·10”重大透水事故中，丰源煤矿冒进掘进作业致使原本废弃的白杨树煤矿老空水突破有限煤柱，地下水通过废弃轨道上山溃入丰源煤矿，造成重大透水淹井事故。根据《矿山地质环境保护规定》，采矿企业应当在矿山关闭前完成矿山地质保护与土地复垦义务，但由于矿山生态环境治理专业性强、难度大、成本高，采矿企业往往缺乏修复积极性。实践中，大部分矿山在闭矿前未能完成生态环境的恢复治理。而作为生态环境修复的第一责任人，采矿企业往往会继续占用原矿山土地。由于目前尚未明确矿山恢复治理的最长期限，责任企业可能长期无偿占用待修复地块。

　　为避免出现“违规者反获利”的情况，检察机关应以系统工程的思路和方法，针对不同矿山修复的具体需要，从实效和效率出发，审慎选择监督策略。对于可能存在的环境安全高危、紧迫隐患及新发生的环境侵害情况，检察机关应重点评估生态环境保护效率，或提起行政公益诉讼，或发出生态环境公益保护禁止令，快速、高效解决问题，避免风险隐患不断扩大蔓延。对于行政机关积极履职，但责任企业仍拖延塞责拒不履行修复责任的，检察机关可联合行政监管部门、矿山治理专家果断提起诉讼，用刚性司法切实维护国家利益和社会公共利益。

　　三、以大局思维深入挖掘行政公益诉讼着力点

　　在矿山土地复垦和生态环境恢复责任体系中，行政主管部门的治理责任不可忽视。《矿山地质环境保护规定》明确了自然资源部门对无主矿山有恢复治理的责任。重庆、湖南常宁等地依托矿山修复基金制度，进一步确定了自然资源部门在采矿企业怠于履行修复责任时有代履行责任。森林法也规定了林业主管部门的代履行职责。

　　笔者通过中国裁判文书网检索“矿山”“公益诉讼”两个关键词发现，2017年至今f年5月间，全国共有492件涉及矿山的公益诉讼案件，其中行政公益诉讼案由占31.1%。事实上，矿山治理不单是生态环境问题，同时也是经济发展问题。矿产开发是早期经济社会发展的重要支柱，部分矿山由于开采技术、开发理念落后，在经济发展过程中逐渐被废弃，但其本身仍有经济价值。目前针对历史遗留矿山和关闭矿山有三种处置方式，分别是自然恢复、工程修复以及合法再利用。选择何种处置方式，涉及对区域可持续发展的整体规划，必然离不开行政职能部门的专业评估和统筹协调。为避免出现“企业过错、国家买单”的错位现象，检察机关在履行公益诉讼监督职责时应保持司法谦抑性，用好“磋商—检察建议—提起诉讼”阶梯式办案方式。要充分听取行政机关的说明辩解，认真探究矿山公益受损的不同背景、历史成因和可能存在的各类隐患，立足经济社会发展和生态文明建设战略布局，综合国家政策与发展规划，参考矿山生态环境修复专家或机构的专业意见，认真探究检察监督的着力点，确保主张有依据、监督有重点，最大程度实现矿山生态环境保护目标。

　　（作者单位：重庆市人民检察院第五分院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202208/t20220804_569864.shtml
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