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签名笔迹明显不一致是否属于登记机关审慎审查义务的范围？

　　2015年8月17日，A公司委托甲到某市市场监督管理局办理股权变更登记，申请将公司的股东由王某、张某、刘某变更为王某。2015年8月19日，某市市场监督管理局根据甲提供的《A公司股东会会议决议》、张某与王某签订的《公司股权转让协议》、刘某与王某签订的《公司股权转让协议》等材料，为甲办理了股权变更登记。2018年5月9日，张某与刘某得知此事后，以某市市场监督管理局为被告向法院提起行政诉讼，诉请撤销该股权变更登记行为。

　　在诉讼过程中，2018年7月18日，张某与刘某申请对《A公司股东会会议决议》和《公司股权转让协议》上张某和刘某的签名及手印进行司法鉴定。司法鉴定中心出具的鉴定意见为：《A公司股东会会议决议》《公司股权转让协议》中刘某、张某的签名均不是本人所书写。2018年12月24日，某市市场监督管理局作出决定，撤销了2015年8月19日作出的股权变更登记。一审、二审法院均认为《A公司股东会会议决议》中张某、刘某签名的字样，与两份《公司股权转让协议》中张某、刘某签名的字样存在明显不同，某市市场监督管理局未尽到审慎审查义务，导致登记错误，鉴于其已撤销原股权变更登记，遂判决确认某市市场监督管理局原股权变更登记的行政行为违法。某市市场监督管理局不服，向检察机关申请监督。

　　本案中，对于签名笔迹明显不一致是否属于行政机关审慎审查义务的范围，以及法院判决是否正确，存在两种不同意见：

　　第一种意见认为，行政许可法规定申请人对自己提供的材料真实性负责，公司登记管理条例第二条第二款规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”法律、行政法规和规章没有规定签名笔迹明显不一致由登记机关负责审查。另外最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》（以下简称《纪要》）不是司法解释，对登记机关没有拘束力，因签名明显不一致而导致登记错误的应通过民事诉讼解决。因此，某市市场监督管理局在履行职责时，不存在履行审慎审查义务问题，法院判决确认某市市场监督管理局股权变更登记的行为违法错误，检察机关应提出抗诉予以纠正。

　　第二种意见认为，根据《纪要》规定，审慎审查义务主要是指公司登记机关在履行登记行政职责时，违反一般合理注意义务，未发现“非专业人员在不采取专业技术辨别的情况下也可发现疑问”的签名笔迹明显不一致问题，导致公司股权变更登记错误，未尽到审慎审查义务，法院判决确认某市市场监督管理局原股权变更登记的行政行为违法正确，建议检察机关作出不支持监督申请决定。

　　笔者赞同第二种意见，理由如下：

　　第一，登记机关除应遵守法律法规外，还应遵守《纪要》中关于审慎审查义务的规定。虽然法律、行政法规和规章没有关于审慎审查义务的相关规定，但登记机关实施行政行为除了要遵守法律法规和规章制度外，还必须遵守行政法的合理行政原则。合理行政原则要求行政机关在依法行政的同时，还应尽到应有的、合理的注意义务，审慎审查义务是合理行政原则的基本内容之一，行政机关在实施行政职责的过程中必须遵守。另外《纪要》虽然不是司法解释，在裁判文书中不得引用，只能参考适用，但其是指导全国法院开展审判工作的司法政策，是对司法解释的释明和补充，是全国审判机关普遍适用的准司法解释文件，而行政行为被提起行政诉讼要受司法机关裁判的拘束，因此登记机关除遵守相关法律法规规章外，也要遵守《纪要》中关于审慎审查义务的规定。

　　第二，《纪要》答复精神明确了审慎审查义务。最高人民法院关于对《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的疑问的答复中明确指出：“《纪要》关于审慎审查义务的规定，主要是指公司登记机关在登记过程中存在重大过错，如已经有明显证据表明登记材料可能存在虚假，或非专业人员在不采取专业技术辨别的情况下也可发现疑问，而公司登记机关未采取进一步调查核实的措施导致错误登记等情况。”本案中，A公司申请股权变更登记提交的《股东会会议决议》中张某、刘某签名的字样，与两份《公司股权转让协议》中张某、刘某签名的字样存在明显不同，该不同之处某市市场监督管理局的工作人员凭普通“理性人”的注意义务就能觉察到却没有发现，也没有要求A公司补充相关证明材料或采取必要措施对这一问题进行核实，导致登记错误，应视为在作出案涉登记行为时未尽到审慎审查义务。

　　第三，登记机关适用审慎审查义务有利于维护交易安全。从我国公司登记的历史沿革来看，公司登记行为从最初的以审查登记材料真实性为主的实质审查发展到以审查公司登记材料是否齐全为主的形式审查。应当看到，形式审查的出现的确提高了登记机关审查的效率，适应了市场经济快速、高效的要求，但也容易因审查把关不严，导致登记市场混乱进而引发纠纷。审慎审查义务的出现有效弥补了形式审查存在的弊端，审慎审查并不是介于形式审查和实质审查之间的所谓折中审查，而是行政机关不管在形式审查还是实质审查中都应尽到的一种职责，即行政机关作为相应职能部门，其工作人员作为普通“理性人”，在履行职责时应具有注意义务，通过对申请材料进行力所能及的把关，减少公司交易纠纷，维护市场交易安全。

　　处理结果：检察机关审查后认为，本案某市市场监督管理局在履行股权变更登记职责时，对A公司提交的《A公司股东会会议决议》与《公司股权转让协议》中张某、刘某二人签名的字样存在明显不同问题未尽审慎审查义务导致登记错误，法院在行政机关自动撤销原行政行为、申请人又不撤诉的情况下，判决确认某市市场监督管理局原股权变更登记的行为违法并无不当，遂依法作出不支持监督申请决定。同时，为统一法律适用，检察机关与某市市场监督管理局进行座谈，就审慎审查义务问题进行讨论。经检察机关释法说理，某市市场监督管理局表示将认真遵守审慎审查义务的规定，推动登记行为依法、规范、安全实施。

　　（作者单位分别为贵州省人民检察院、贵州省高级人民法院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202206/t20220622_560499.shtml
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