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预防性检察环境民事公益诉讼的可行性

　　习近平总书记明确提出，“生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存”。随着对环境保护重要性、及时性的认识日益加深，环境治理问题的研究已经逐步从末端的修复赔偿向前端的风险预防转移。司法实践中的数起预防性环境民事公益诉讼案件，原告均为环保社会组织，这并不利于实现预防性环境民事公益诉讼的价值追求。为实现环境公共利益的及时有效保护，应当高度重视由检察机关提起预防性环境民事公益诉讼的优势，进一步探讨赋予检察机关提起预防性环境民事公益诉讼的合理性。

　　一、相关法律规定

　　《生态环境和资源保护检察白皮书（2018—2022）》显示，2018年至2022年，全国检察机关办理的394894件生态环境和资源保护领域公益诉讼案件中，提起诉讼24202件，其中提起行政公益诉讼2236件，提起民事公益诉讼21966件。另外，2023年，全国法院受理一审环境公益诉讼案件6219件，其中，检察机关提起的民事公益诉讼案件受理1686件，社会组织提起的民事公益诉讼案件受理240件。显然，相较于检察环境行政公益诉讼，检察环境民事公益诉讼数量更多；在环境民事公益诉讼中，检察机关提起数量远超于社会组织提起数量。但即便如此，相关立法和司法解释并没有赋予检察机关提起预防性环境民事公益诉讼的原告资格。

　　我国民事诉讼法第58条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”由此可见，在环境民事公益诉讼领域，享有环境公益诉权的主体包括法律规定的机关、有关组织和检察机关。其中，“法律规定的机关和有关组织”与“检察机关”应属并列关系，前者特指环境主管行政机关和具备诉讼资格的环保社会组织。但是，该条文并没有明确，对于具有污染环境风险的损害社会公共利益的行为，是否可以提起诉讼。

　　2015年最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）首次明确了环境重大风险的可诉性，将具有损害环境公共利益的重大风险行为纳入环境民事公益诉讼的可诉范围。但根据《解释》第1条规定，可提起预防性环境民事公益诉讼的适格原告为法律规定的机关和有关组织，检察机关并不包含在内。根据2020年12月开始生效的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条、第14条相关规定，检察环境民事公益诉讼仅限于对已经实际发生的环境损害予以救济。

　　二、预防性环境民事公益诉讼的困境

　　《解释》允许法定的机关和有关组织对具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，并且规定了消除危险、停止侵害、排除妨害等预防性责任承担方式。但从目前社会组织提起的预防性环境民事公益诉讼案件来看，受限于以事后救济为主要任务的侵权责任机制，预防性环境民事公益诉讼难以有效预防重大环境风险。

　　由于侵权责任承担方式的法定性，被纳入民事公益诉讼受案范围的重大风险行为十分有限。《解释》第19条沿用侵权法的责任承担方式，只规定了“消除危险”的责任承担方式，考虑到责任承担方式必须法定，对“重大风险”的理解适用应当以“重大危险”为限，需有明显的预知可能性。这将导致大量潜藏着不确定性风险和灾难性后果的案件被排除在受案范围之外。

　　三、检察机关提起预防性环境民事公益诉讼的合理性

　　近年来，检察机关不断拓展预防性公益诉讼，推动从源头上解决公益损害问题。尽管由检察机关提起预防性环境民事公益诉讼，目前还是“于法无据”，但考虑到在预防性环境民事公益诉讼中，因损害结果尚未实际发生，对重大风险的判断需要较高的专业性、技术性，包括环境公益、环境风险、环境危险等抽象性概念都要尽量明晰，检察机关相较于法律规定的机关和有关组织，提起预防性环境民事公益诉讼更具优势。首先，检察机关拥有更为丰富的司法经验和法律、人才资源，可更好应对复杂的环境问题，更有利于环境风险的判断和提前规制，更好应对和防控环境风险。其次，检察机关作为国家公权力的代表，若提起预防性环境民事公益诉讼，在调查取证过程中，可以更好地与相关部门沟通协作，更加全面地了解环境风险的基本特征，从而提出合理的诉讼请求及风险预防措施。最后，由检察机关提起预防性环境民事公益诉讼，可以有效防止环保社会组织滥用公益诉权。

　　笔者建议，不仅要赋予检察机关提起预防性环境民事公益诉讼的原告资格，在起诉顺位上，也不能将其放在法律规定的机关和有关组织之后。一方面，预防性环境民事公益诉讼所面临的往往是重大环境风险，环境公共利益的预防和保护机会稍纵即逝。如仅在法律规定的机关和有关组织不提起预防性环境民事公益诉讼时，检察机关才享有提起该诉讼的诉权，环境重大风险很有可能转变为实际损害，进而对环境公共利益造成难以弥补、修复的伤害。另一方面，检察机关提起预防性环境民事公益诉讼是其代表国家行使公共权力，履行保护国家利益和社会公共利益法定职责的方式之一，通过发挥其在法律监督方面的独特作用，及时发现并制止环境风险行为的发生和损害的转化。

　　概而言之，从预防性环境民事公益诉讼的目的出发，为确保环境重大风险能够得到及时有效的预防和制止，避免损害环境公共利益的行为实际发生，应当在综合考虑预防性环境民事公益诉讼的必要性以及各主体的专业能力和动机充分性的基础上，赋予检察机关提起预防性环境民事公益诉讼的资格。

　　（作者分别系西南政法大学法学院教授、博士生导师，西南政法大学博士研究生）

　　［本文系重庆市教委人文社会科学类研究项目“争点简化协议程序的理论析解与制度完善”（课题编号：23SKCH008）的阶段性成果］

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202409/t20240912_665933.shtml
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