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强化“三个结构比”的牵引带动力 推动“四大检察”全面协调充分发展

　　结合北京市检察工作实际，从政治逻辑、法治逻辑、理论逻辑、实践逻辑四个维度深化研究、科学运用“三个结构比”——

　　强化“三个结构比”的牵引带动力 推动“四大检察”全面协调充分发展

　　

　　今年以来，最高人民检察院检察长应勇在上海、江苏、辽宁、吉林、贵州等地检察机关调研时，多次强调“‘四大检察’的履职结构比，依程序办案与依职权监督的案件结构比，依程序移送、依申请受案与主动发现的案源结构比等‘三个结构比’，是衡量‘四大检察’发展全面性、协调性的重要参考”，要求“树立长期思维、全局思维，在一个较长周期、较大地区范围内，深化对‘三个结构比’的研究分析、科学运用”，对全国检察机关加强相关理论研究与实践探索提出要求。本文结合北京市检察工作实际，从政治逻辑、法治逻辑、理论逻辑、实践逻辑四个维度进行研究分析，旨在进一步探究“三个结构比”与推动“四大检察”全面协调充分发展的内在关系。

　　“三个结构比”的政治逻辑

　　党的十九大以来，为适应新时代法治中国建设的新要求，检察机关在职能重塑、机构重组、机制重构中，形成了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”法律监督新格局，这是新时代检察机关法律监督的主体框架，也是检察工作进一步创新发展的基本格局，表明检察职能体系与新时代中国特色社会主义发展要求的适配性不断增强。2021年6月，党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》），明确“以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能，实现各项检察工作全面协调充分发展”的政治要求。十三届全国人大二、三、四、五次会议和十四届全国人大一次会议关于最高人民检察院工作报告的决议，都对推动“四大检察”全面协调充分发展提出要求，检察事业欣逢最好发展时期，检察履职正处在大有可为的新时代。检察机关要深刻领悟推动“四大检察”全面协调充分发展是习近平法治思想的重大实践，切实把握检察事业发展的历史主动，把推动“四大检察”全面协调充分发展纳入加强新时代检察机关法律监督工作的重要内容，这是检察工作坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的政治考量。

　　“三个结构比”作为保障“四大检察”全面协调充分发展的机制创新，是推进检察工作机制现代化的应有之义。应勇检察长指出，“‘三个结构比’来源于‘四大检察’履职，又引领推动‘四大检察’履职朝着更加全面、更加协调、更加充分的方向健康发展”，揭示出“三个结构比”的价值功能与实践要义。可以说，以“三个结构比”确保“四大检察”全面协调充分发展，是检察机关从政治上着眼、从法治上着力的具体行动，事关检察职能发挥和检察制度效能，事关检察工作现代化全局和长远，是检察机关坚持以贯彻党的二十大关于“加强检察机关法律监督工作”的部署和《意见》引领和保障检察工作，切实把党的领导政治优势转化为检察履职效能的重要体现。

　　检察机关作为国家的法律监督机关，首先是政治机关，必须把落实党和国家关于新时代检察工作的政治要求，摆在以党的政治建设统领检察事业发展的重要位置谋划推进，以深化研究分析和科学运用“三个结构比”，推动“四大检察”全面协调充分发展，这是新时代新征程检察履职站在历史正确一边、站在法治进步一边的重大抉择与政治职责。要坚持“法律执行和实施仍是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”的问题导向，充分发挥检察机关各级院党组把方向、管大局、保落实的领导作用，教育引导检察人员在发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用中强化“检察要素”功能。要明确推动“四大检察”全面协调充分发展不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的，要团结带领检察人员立足法律监督定位，聚焦主责主业履职，依靠顽强斗争打开新时代检察事业发展的新天地，让党建硬核力量成为检察力量系统性重塑的最大增量和最大变量。

　　“三个结构比”的法治逻辑

　　党的二十大报告专章部署“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”工作，明确了“全面推进国家各方面工作法治化”的要求。“检察机关依法履行法律监督职责，也是‘全面推进国家各方面工作法治化’在检察领域的具体实践”，引导检察机关把落实“全面推进国家各方面工作法治化”这项政治要求的命题思考，与贯彻“法定职责必须为”法治原则的问题检视统一起来，紧紧扭住法律监督这个根本职责，以检察工作法治化推进检察工作现代化。

　　全面协调充分履行“四大检察”职能，是检察机关坚持问题导向，进一步贯彻落实“法定职责必须为”法治原则的应有之义。实然状态的“检察履职效能”是否符合应然要求的“检察制度赋能”，是影响检察制度设计与安排渐进演化的重要因素。在“四大检察”制度赋能的履职实践中，民事检察、行政检察、公益诉讼检察与具有传统优势的刑事检察存在明显的“结构失衡”是不争的事实，已成为“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”问题的突出表现之一。特别是面对人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面内涵更丰富、标准更高的法治新需求，检察机关法律监督要从“有没有”向“好不好”转变，必须把着力解决检察履职“结构失衡”问题纳入新时代检察发展的中长期规划，作为推动检察工作法治化带有标志性、基础性和重大牵引力的重点工作，深化思考和谋划推进。

　　“三个结构比”能够客观反映“四大检察”的发展态势与趋势，既是推进全面协调充分履行各项检察职能的重要抓手，也是检察工作法治化水平的现实体现。要强化检察业务“三个结构比”评价参考的指向性，引导检察人员聚焦民事检察“不专”“不会”、行政检察“不敢”“不力”、公益诉讼检察“不精”、检察侦查“不强”等问题精准发力，在持续补短板、强弱项、调结构、增优势中，推动“四大检察”全面协调充分发展，进一步将检察履职纳入法治要求的轨道。

　　“三个结构比”的理论逻辑

　　习近平总书记指出，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”，为我们运用系统论的理论阐释“三个结构比”的理论逻辑提供了明确指引。根据一般系统论原理，系统的功能由其结构决定，结构与功能相互依存、相互协调、相互贯通，是物质属性与系统特征的外部表现，其具有代表性的论断是“结构决定功能，功能影响结构”。结合检察工作实际进行分析，全面协调充分履行“四大检察”职能，既是检察机关忠实履行宪法法律赋予职责的内在要求，也是对加强新时代检察机关法律监督工作提出的系统性要求。换句话讲，新时代检察机关法律监督功能的实现，有赖于“四大检察”的全面协调充分发展，否则就会出现“功能不全”“功能障碍”问题。“四大检察”内在统一于法律监督这一宪法赋予的根本职责，表明检察机关法律监督功能由“四大检察”职能这一“结构要素”支撑和保障，检察履职要强化“结构”对“功能”的决定作用，就必须消除只在驾轻就熟的业务上着力的倾向，明确不能在履行“四大检察”职能上搞变通、做选择。

　　从检察权力属性的检察理论层面分析，我国检察理论已对不同历史时期以“检察职权”及其行使方式的发展变化来识别界定“检察权”概念内涵的特殊现象，以及“法律监督机关”定位与“检察权”定性的对应关系既有一致性也显差异性多有关注。《意见》明确，人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关；人民检察院组织法和“三大诉讼法”关于检察职权的规定，既有法律监督职权，也有司法职权，表明检察权兼具司法属性和法律监督属性，是多种职权复合的统称，这决定了检察履职应当体现司法被动性与监督主动性的有机统一。深化检察权力属性基本理论问题的思考，有利于检察机关跳出检察履职囿于司法办案及司法被动性的羁绊，有效破解法律监督属性及监督主动性不强，以致“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”问题。

　　“三个结构比”引导检察机关既要履行司法机关的职能，又要履行法律监督机关的职能，以推动检察履职更好体现司法被动性与监督主动性的有机统一，强化“四大检察”履职行权的监督属性，特别是彰显民事检察、行政检察、公益诉讼检察的监督色彩。要不断提高检察权属性及其运行规律的认识，善于从“三个结构比”参考数值的发展变化中，分析研判和找准把握检察履职的短板弱项，在推动“四大检察”全面协调充分发展中，树牢“应当发现而没有发现是失职”“应当监督而没有监督是渎职”的法律监督理念，思考和掌握有效促进法律监督由虚向实、由软向硬和提质增效的路径方法，持续在“强法律监督之基、固法律监督之本、行法律监督之力、积法律监督之势”上下功夫，以不断提高法律监督能力和水平，充分释放检察制度的效能。

　　“三个结构比”的实践逻辑

　　“三个结构比”是中国式现代化的实践要求在检察领域的具体体现。2021年以来，北京检察机关把研究分析和科学运用“三个结构比”，推动“四大检察”全面协调充分发展，作为坚持高质量发展这个新时代硬道理的具体实践，着力做好《检察机关案件质量主要评价指标》本地化应用，在构建激励与约束并重的检察业务评价指标体系过程中，注重发挥检察履职“结构要素”在检察发展要素体系中的功能作用，引导全市检察机关增强“履行法律赋予的检察职责一项也不能缺失”的意识，推动“四大检察”全面协调充分发展取得阶段性实践成效，激荡生成检察高质量发展百舸争流与活力竞发新气象。

　　“三个结构比”的内涵及运用成效。“四大检察”结构比，对应最高检的履职结构比，指刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察案件比重结构数值，在评价算法中将民事、行政、公益诉讼检察案件占比作为正向指标，旨在解决刑事检察履职与民事、行政、公益诉讼检察履职结构失衡的突出问题。在办案总量逐年攀升情况下，北京检察机关刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”办案占比结构，由2020年的90.9∶5.3∶2.4∶1.4调整为2024年1月至6月的60.1∶20.7∶15.2∶4.0，民事、行政、公益诉讼检察办案比重上升30.8个百分点，检察履职的全面性协调性明显增强。

　　司法办案和监督办案结构比，对应最高检的案件结构比，指“四大检察”案件受理数中司法办案数与监督办案比重结构数值，在评价算法中将履行司法职能的审查逮捕、审查起诉等案件作为司法办案，将履行法律监督职能的诉讼监督、公益诉讼检察等案件作为监督办案，并将监督办案占比作为正向指标，旨在解决检察行权偏重履行司法职能，以致法律监督职能作用发挥还不够充分的突出问题。该项指标牵引北京检察机关监督办案占比由2020年的24.9%提升到2024年1月至6月的63.2%，检察履职结构发生根本性逆转，检察行权的监督属性明显增强。

　　检察业务来源结构比，对应最高检的案源结构比，指“四大检察”案件受理数中依职权监督、依申请监督、依移送受理案件比重结构数值，在评价算法中将检察机关履职自行发现办理的监督案件作为依职权监督案件，将基于群众监督申请而启动审查程序的案件作为依申请监督案件，将其他执法司法机关依诉讼程序移送受理的案件作为依移送受理案件，并将依职权监督案件占比作为正向指标，旨在解决检察履职囿于司法被动性以致法律监督的主动性不强，直接影响检察履职体现监督主动性与司法被动性有机统一的突出问题。该项指标牵引北京检察机关依职权监督办案占比由2020年的8.1%上升到2024年1月至6月的52.6%，检察机关法律监督的主动性、能动性明显增强。

　　完善分析和运用“三个结构比”的配套机制。一是加强检察业务质效管控。适应检察业务管理转型升级要求，创新构建智能可视化“红绿灯提示”的业务管控方式，区分不同规模分院、基层院设置合理观察数值区间，持续强化检察业务结构“合理即最优”的价值导向；注重运用“统分结合”的原则要求和工作方法，及时研判和解决隐藏在数据表象背后的检察业务发展质效问题，提升精准施策的针对性与靶向施治的实效性。二是深入实施数字赋能检察战略。把握数字检察具有跨领域、跨部门、跨层级的高度融合性特质，发挥数字检察作为驱动检察机关法律监督提质增效的重要引擎和关键变量，充分释放其对科学运用“三个结构比”、推动“四大检察”全面协调充分发展的强劲带动力。2024年1月至6月，数字检察对监督线索发现、监督案件办理的贡献率均达66%。三是优化检力资源配置。着眼以专业化检察人才支撑专门性检察监督，注重以“三个结构比”牵引检力资源优化配置，在专项法律监督中统筹“集约配置优质检力资源”与“均衡布局优质检力资源”，推动“四大检察”检力资源结构比由2020年的82.7∶8.3∶3.7∶5.3调整为2024年的76.4∶9.5∶6.1∶8.0，有力支撑全面履行“四大检察”职能。

　　新时代新征程，北京检察机关要以党的二十大、二十届三中全会精神为指引，按照最高检的相关部署要求，以改革思维和改革方式有效破解制约检察职能发挥和影响检察制度优势的深层次问题，努力创造和总结更多推进习近平法治思想检察实践、以检察工作现代化支撑和服务中国式现代化的“北京经验”，以实际行动迎接中华人民共和国成立75周年。

　　（作者为北京市人民检察院党组书记、检察长）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202407/t20240723_660992.shtml
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