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运用法治思维和法治方式推进改革

　　中共中央政治局6月27日召开会议，研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。会议提出进一步全面深化改革要贯彻的原则，其中之一为“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。

　　改革和法治相辅相成、相伴而生。进一步全面深化改革，必须坚持运用法治思维和法治方式推进改革，积极发挥法治对改革的引导、推动、规范、保障作用，确保改革在法治轨道上向前推进。记者就此采访了中国社会科学院法学研究所研究员、教授支振锋。

　　改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，共同推动中国特色社会主义伟大事业不断向前

　　记者：深刻认识并准确把握改革和法治的辩证关系，是深化改革、完善法治、推动发展的必然要求。习近平总书记提出，“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”。对此，应如何理解？

　　支振锋：改革的特点是创新突破以改变现状，法治的特点是维持某种状态以稳定预期。两者看起来好像是矛盾的，但实际上是辩证统一的整体。“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”这一论述深刻地阐明了改革与法治内在辩证统一的关系。

　　习近平总书记指出：“党的十八届三中、四中全会分别把全面深化改革、全面推进依法治国作为主题并作出决定，有其紧密的内在逻辑，可以说是一个总体战略部署在时间轴上的顺序展开。”全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。社会主义市场经济本质上是法治经济，社会主义和谐社会必定是法治社会，社会主义现代化国家必然是法治国家。可以看到，全面深化改革和全面推进依法治国是目标方向一致、相辅相成、并行不悖的。为了实现以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的各项目标任务，就需要通过改革冲破束缚生产力发展的旧的体制和制度，进一步解放和发展生产力，促进社会公平正义，在这个过程中，需要以法治保障改革的有序推进，及时巩固、发展改革成果；同时，通过全面深化改革，推进体制机制创新，可以为建设中国特色社会主义法治体系创造条件。

　　我国40多年波澜壮阔的改革开放大潮，从实践上充分印证了改革和法治的辩证关系。一方面，通过坚持以经济建设为中心、实行改革开放，我们逐步冲破计划经济体制束缚，走上中国特色社会主义市场经济发展道路，创造了40多年经济快速发展的奇迹；另一方面，坚持保障人民民主、加强社会主义法治，不断推进依法治国、依法执政、依法行政，走上中国特色社会主义法治道路，创造了40多年社会长期稳定的奇迹。40多年来的历程证明，改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，共同推动中国特色社会主义伟大事业不断向前。

　　“在法治下推进改革，在改革中完善法治”，习近平总书记这一重要论述为协同推进改革和法治指明了正确路径：一是重大改革要于法有据；二是在法治轨道上推进改革。必须明确，今天的全面深化改革，是在社会主义市场经济体制已经建立、中国特色社会主义法律体系已经形成的基础上进行的改革，是在已经明确改革总目标、确定顶层设计的前提下进行的改革，尤其需要在法治之下有序、渐进、稳步推进，用法治凝聚改革共识、完善改革决策、规范改革行为、推动改革进程、固定改革成果。发挥法治的引领和规范作用，不仅可以为改革创造合法性基础，还能以法律对整个社会系统的调控、整合，更好地激发社会成员的积极性，增强社会系统活力。“法与时转则治，治与世宜则有功。”将改革成果固化的过程，也是法治不断完善的过程。

　　坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据

　　记者：习近平总书记强调：“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”为什么要强调坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接？

　　支振锋：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”法律是最大的规矩，是体制机制的制度承载。法律必须科学，不科学、不合理的法律，本身就应该是改革的对象。法律的逻辑基础是规律，法律要发挥作用、产生实效，必须客观反映经济社会发展规律，真实反映社会实际需要。在改革伊始，就要积极主动研究可能涉及的立法问题，及时制定、修改、解释、废止有关法律。一些尚处于探索实践中，立改废释的条件暂不成熟而实践又迫切需要开展的，可以通过法定程序进行授权，先行先试，经实践检验，成熟可行的再上升为法律规定。如此才能更好处理改革与法治的关系，发挥法治的引导、推动、规范、保障作用。

　　科学立法应主动适应改革发展需要。习近平总书记指出：“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”就是要求立法工作必须坚持以党的创新理论为指导，从国情和实际出发，自觉遵循客观规律，确保所立之法遵法理、合事理、通情理，适应经济社会发展和全面深化改革的要求。经济社会在不断发展变化，一些法律法规、体制机制、方针政策适用的基础和条件可能发生了变化，就需要使改革决策和立法决策相统一、相衔接。

　　坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，要求改革决策和立法决策在步调上要大体一致。改革决策不能过度超前于立法决策，当立法决策没有形成，有关法律规定没有立改废之前，改革应在法律框架内进行，避免造成严重社会问题。立法决策也不能严重滞后于改革决策，当一些关键问题亟需通过改革来解决，而又受到原有法律规定的限制时，应及时作出立法决策，修改或废除不适应的法律规定，为改革决策提供合法性依据。要确保改革决策和立法决策在一个体系和框架之中，有机联系、密切联动，相互支撑、形成合力。

　　立法决策和改革决策相统一、相衔接，是我国一项重要立法原则。总结立法推动改革的实践，2023年立法法修改，增加规定：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”同时，对2015年立法法第十三条进行补充完善，修改为：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”“暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项，实践证明可行的，由全国人民代表大会及其常务委员会及时修改有关法律；修改法律的条件尚不成熟的，可以延长授权的期限，或者恢复施行有关法律规定。”坚持改革决策与立法决策紧密结合，在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，可以保证法治建设不偏离正确方向，推进改革不偏离法治轨道。

　　记者：改革开放进程中，我们党如何坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要？

　　支振锋：及时制定、修改法律，巩固确认改革成果。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，及时上升为法律法规。比如，党的十八届三中全会、四中全会先后提出“加快资源税改革，推动环境保护费改税”“用严格的法律制度保护生态环境”。2016年12月，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了环境保护税法。又如，十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，党的十八届四中全会提出“依法赋予设区的市地方立法权”。2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，把享有地方立法权的主体扩大到所有设区的市和自治州。

　　前瞻立法、决定授权，支持保障改革创新。从我国改革开放以来的立法实践看，也存在一些立法先行引领改革的例子。比如，1982年宪法即现行宪法第九十一条、第一百零九条，从国家根本法上确立了我国审计制度，而在此之前我国并没有实行过国家审计制度，国家各级审计机关和审计工作实际上是根据宪法规定在1983年之后才陆续建立、开展起来的。又如，在先行一步的“试验田”上，深圳高度重视运用法治思维和法治方式，充分发挥法治的引领和推动作用，在法治建设方面有着多个“全国率先”的创举，包括率先建立土地使用权依法转让制度，率先出台企业信用地方立法，率先出台知识产权保护地方立法等。得益于立法对先行先试改革的授权支持，法治成为经济特区最好的营商环境，成为最能聚人聚财、最有利于发展的因素。

　　积极修改、废止不合时宜的法律条款，为改革创造广阔的合法空间。改革车轮滚滚向前，立法必须对此予以及时回应，主动适应改革需要，绝不能拉起“绊马索”。党的十八大以来，党中央科学把握人口发展规律，先后启动实施“单独二孩”和“全面两孩”政策，发布《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，积极应对我国人口发展出现的重大转折性变化。为确保立法与改革决策相衔接，在2015年12月十二届全国人大常委会修正《中华人民共和国人口与计划生育法》之后，十三届全国人大常委会又于2021年8月20日通过《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》，进行第二次修正，取消社会抚养费，清理和废止相关处罚规定，将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩，实现了计划生育法的历史性转折，为我国新时代人口长期均衡发展提供了法治化保障。

　　尊崇法治、敬畏法律、了解法律、掌握法律，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革的能力

　　记者：领导干部在推进全面深化改革进程中肩负着重要责任。习近平总书记多次强调，广大党员干部特别是各级领导干部要“切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平”。在您看来，各级领导干部应当如何提升运用法治思维和法治方式推进改革的能力本领？

　　支振锋：领导干部是全面深化改革和全面依法治国的关键。各级领导干部要带头尊崇法治、敬畏法律、了解法律、掌握法律，遵纪守法、捍卫法治、厉行法治、依法办事，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革的能力。

　　在尊法的轨道上推进改革。习近平总书记强调，领导干部要做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律。法律必须被信仰，否则就会形同虚设。唯有发自内心地尊崇法律，才能真正学习法律、遵守法律、运用法律，自觉提升运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。在全面深化改革和全面依法治国的实践中，有少数领导干部在如何认识和处理改革与法治的关系上仍然存在着一些观念误区，例如，有观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路、法律要让路；也有观点认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这些看法都是不全面的，应当及时、坚决予以纠正。领导干部要始终保持对宪法、法律和党纪党规的敬畏之心，牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

　　在学法的轨道上推进改革。习近平总书记强调，领导干部要做学法的模范，带头了解法律、掌握法律。学法知法是守法用法的前提。系统掌握中国特色社会主义法治理论，才能准确把握我们党处理各种复杂问题的基本立场。领导干部要弄明白法律规定我们怎么用权，什么事能干、什么事不能干，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，知晓为官做事的尺度。要充分认识法治在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要地位和重大作用，认真学习宪法、学习总体国家安全观和国家安全法、学习推动高质量发展相关法律、学习民法典、学习刑法和公职人员政务处分法、学习行政法律、学习与履职密切相关的其他法律，为运用法治思维和法治方式推进改革夯实基础。

　　在守法的轨道上推进改革。习近平总书记强调，领导干部要做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治。改革是“破”的过程，不可避免要打破传统的利益关系；改革也是“立”的过程，需要激浊扬清、吐故纳新，建立新的秩序。这个“破”与“立”的过程，决不能靠领导干部“拍脑袋”说了算，决不能以言代法、以权压法、徇私枉法，而是要在决策机制上充分体现法治精神，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。坚持重大改革于法有据，不仅要求改革决策必须遵循宪法精神和法治原则，还要坚持改革过程依法办事、遵守法定程序、维护正当权益，把法治方式作为推进改革的行为准则。在改革实施过程中，自觉践行法治原则，自觉维护法律尊严，不让部门利益和地方保护主义、利益集团或个人意志干扰影响改革举措的落实。

　　在用法的轨道上推进改革。习近平总书记强调，领导干部要做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。法律红线不可逾越、法律底线不可触碰。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情，在谋划工作时要运用法治思维，处理问题时要运用法治方式。具体到进一步全面深化改革，首先要处理好深化改革与现行法律的关系，坚持在宪法和法律框架内进行改革，充分利用宪法和法律提供的制度空间和条件，大胆探索和创新。同时，要在改革进程中，针对法治建设还存在的不适应、不符合问题，实事求是、与时俱进地分类做好相关法律立改废工作。对立改废条件不成熟而改革实践又迫切需要的，要按照法定程序作出特别授权的方式进行先行先试。立法部门要密切关注改革实践，使立改废工作同改革开放不断深化相适应；各项改革牵头部门要与立法部门主动衔接，相向而行、同步推进。

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