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突出诉前精准性提升行政公益诉讼可诉性

　　2023年，最高检党组提出将“高质效办好每一个案件”作为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。如何高质效办好行政公益诉讼案件？这要求检察机关办案人员积极转变理念，牢固树立质效优先导向，按照立案精准、严把入口关，办案精细、严把规范关，效果精优、严把结案关的“三精三严”要求，不断提升行政公益诉讼检察办案的精准性、规范性，以“可诉性”作为促进提升办案质效的重要标尺，做到行政公益诉讼案件“诉前求最佳”与“以诉保刚性”的结合。

　　一、利用“三段论”提升认定侵害事实、适用法律的精准性。检察机关在办理行政公益诉讼案件中，要遵循“三段论”分析法，即大前提（法律法规）—小前提（公益受侵害事实）—结论（行政机关应该履职）。存在社会公共利益或者国家利益受侵害的事实或隐患，是行政公益诉讼启动的第一道关卡，必须调查清楚公益有没有被侵害，精准确定小前提。同时，还要特别注意公益诉讼检察监督与行政检察监督的区别，二者的关键区别在于案件是否具有可诉性。在确定公益受侵害事实的情况下，再确定应适用哪部法律法规，做到精准确定大前提。由于行政公益诉讼检察监督涉及不同专业领域，检察人员不能仅看表面事实，还需要吃透弄懂专业知识，必要时可以邀请专家学者予以支持。比如，特种设备安全法中规定“大型游乐设施”属于特种设备，那么充气城堡是否属于大型游乐设施？经研究，充气城堡虽然体型大、存在一定危险性，但没有被列入《特种设备目录》，因此不属于特种设备。再比如，“转马类”设备被列入了《特种设备目录》，那么“旋转木马”是否当然属于特种设备？根据法律规定，并不是所有的旋转木马都是特种设备，只有符合一定转速和高度的才是特种设备。据此，如果检察人员想当然地以特种设备的标准去认定充气城堡、旋转木马存在安全隐患，进而得出公益受到侵害的事实，适用特种设备安全法，就属于没有精准确定受损法益及应适用法律，在此基础上办理的案件不具备“可诉性”。

　　二、“四步走”确保确定监管主体的精准性。行政管理涉及社会问题的方方面面。精准锁定某一受损公益的监管主体，可从以下四步进行把握：第一步，看具体的法律法规等是否明确规定受损公益由哪个部门负责监管；第二步，如果法律法规等规定的监管部门在现实中不存在，则需要找到具体负责该项职能的部门，如公路公益受损问题的主管部门根据法律规定应为公路局，机构改革后公路局更名为公路发展中心，属于事业单位，隶属于交通运输局，还有一些地方交通运输包括公路的职能归自然资源规划和建设管理局管理，这需要办案人员做好调查工作；第三步，看受损公益可能涉及监管主体的“三定方案”（各级机构编制部门对所辖范围内的机构，在单位初设或机构改革过程中有重大变更事项时，颁布实施的纲领性文件），找出职能定位及彼此之间的差别；第四步，看监督对象是否实际履行对涉案公益保护的监管职责。通过以上四步，基本可以精准确定监管主体。

　　另需注意，一些行政机关对某一公益事项具有监管职能，但没有行政处罚权，处罚权统一由其上级机关行使，那么该行政机关能否作为公益诉讼检察监督的对象？实践中，这一问题存在争议。否定观点认为，该行政机关没有行政处罚权，不能以自己的名义对外进行行政处罚，根据行政诉讼法的规定，其不能作为行政诉讼的被告，自然也不能作为公益诉讼检察监督的对象。笔者认为，该行政机关可以作为公益诉讼检察监督的对象，行政公益诉讼的核心目的是督促行政机关履职，修复受侵害的公益，而不是针对行政机关的行政处罚或者让行政机关作出行政处罚。对于公益受侵害事实，该行政机关可以行使监督管理职权，运用公共权力修复受侵害的公益，其是否具有行政处罚权与是否能够有效修复受损公益之间没有必然联系，对于需要进行行政处罚的线索，该行政机关可以将其移送上级机关协同处理。

　　三、从“两方面”提高对策建议的精准性。能否让受损公益得到有效修复，达到“诉前求最佳”的效果，检察建议的“精准性”起关键作用。“精准性”包含指出问题的精准性和提出解决对策的精准性。一方面，检察机关要认识到检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉，公益诉讼检察工作不是大包大揽，不能代替其他部门行政职能。对于公益受侵害事实，行政机关可以在行政权力范围内采取一种比较恰当的履职方式使其恢复，而检察建议书的建议内容自然不能以司法替代行政，剥夺行政机关的行政自由裁量权，甚至行政相对人的救济权利。另一方面，检察建议也不能“一发了之”，必须考虑检察建议提出的问题是否具有合理性、提出的对策是否具有切实可行性。如针对文物保护行政公益诉讼案件，多数涉及资金投入的问题，行政机关争取不到资金也无能为力，因此文物修复的急迫性以及提出修复文物的建议是否具有合理性，值得办案人员认真调研。再比如，为何老旧小区易发生“飞线充电”问题，根本原因在于其没有地方充电，这不是应急管理部门查查就能解决的问题，而是涉及社会治理的综合问题，需要检察机关携手多部门共同推动。所以，检察公益诉讼问题找得准不准，提出的对策行不行，直接影响到案件是否具有“可诉性”。检察机关从诉前程序的发现线索开始，就应突出考虑案件可诉性的问题，以突出抓好诉前精准性来提升可诉性，落实高质效办案。

　　（作者单位：河南省焦作市山阳区人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202405/t20240509_653780.shtml
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