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曹建明:发展完善中国特色社会主义公益司法保护制度

　　

　　9月11日,习近平总书记在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中突出强调:检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任;中国检察机关是国家的法律监督机关,承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责,是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。张德江委员长在这次会议开幕式致辞中也深刻指出:中国高度重视发挥检察官在公益保护中的职能作用。这些重要论述,进一步明确了检察工作的指导思想和职责使命,极大丰富了检察工作内涵,对检察机关维护国家利益和社会公共利益提出了更高要求。

　　探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是党的十八届四中全会部署的一项重大改革任务,也是检察机关维护国家利益和社会公共利益的重大举措。根据党的十八届四中全会决定,2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定,授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的提起公益诉讼试点。各试点省级检察院结合本地实际,进一步明确试点区域,落实87个市级检察院和759个县级检察院开展试点工作。两年来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在全国人大常委会有力监督和支持下,在地方各级党委领导、人大监督支持和人民法院、行政机关配合下,试点地区检察机关牢牢抓住公益这个核心,稳步扎实开展试点工作,共办理公益诉讼案件9053件,覆盖所有授权领域,涵盖民事公益诉讼、行政公益诉讼、行政公益附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等案件类型。全覆盖、多样化的试点探索使检察机关提起公益诉讼制度顶层设计得到全面校验。2017年5月23日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议,审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议认为,试点期间办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,制度设计得到充分检验,正式建立这一制度的时机已经成熟,明确要求为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议决定对民事诉讼法和行政诉讼法作出修改,检察机关提起公益诉讼制度正式建立。

　　从党和国家工作全局的高度

　　充分认识建立检察机关提起公益诉讼制度的重大意义

　　2014年10月,习近平总书记在党的十八届四中全会上强调,由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。2015年5月,习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组第十二次会议,会议强调党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度,目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用,促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益。这些重要论述,深刻阐明了探索建立检察机关提起公益诉讼制度的重大意义。

　　十二届全国人大常委会两年间先后三次审议检察机关提起公益诉讼工作。2015年7月第十五次会议作出授权开展试点决定。2016年11月第二十四次会议审议试点工作中期报告。2017年6月第二十八次会议又修改民事诉讼法和行政诉讼法,赋予检察机关提起公益诉讼的权力,为检察机关更好发挥公益保护作用提供了法律保障。这是新中国立法史上就诉讼法修改时,首次由司法机关直接向全国人大常委会提出法律案并作说明,也是“两法”第一次单就一个条款同步修改,且一读通过。这不仅是党中央重大改革举措法治化的标志性成果,也是我们国家司法制度、诉讼制度创新发展的重大成果。

　　从试点情况看,检察机关提起公益诉讼,不仅弥补了提起公益诉讼的主体缺位,促进了行政机关依法正确履行职责,而且调动了法律规定的机关和组织参与公益保护的积极性,有效保护了国家利益和社会公共利益。建立检察机关提起公益诉讼制度,对于促进法治政府建设,对于发展完善中国特色社会主义司法制度,都具有极为深远的历史意义。各级检察机关要进一步深刻学习领会习近平总书记系列重要指示精神,从党和国家工作全局的高度,全面把握党中央重大决策部署和修改后民事诉讼法、行政诉讼法要求,切实增强政治责任感和历史使命感,发扬试点中展现出来的改革精神、拼搏精神、创新精神,积极探索、攻坚克难,全面开展检察机关提起公益诉讼工作,充分发挥在公益保护中的职能作用,为发展完善中国特色社会主义公益诉讼制度和司法制度作出新的更大贡献。

　　严格遵循立法精神和司法规律

　　牢牢把握检察机关提起公益诉讼的基本要求

　　检察机关提起公益诉讼是民事诉讼法、行政诉讼法确立的特殊诉讼制度,党和国家都提出了明确要求。无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼,都拓展了法律监督的内涵和外延,是检察机关行使法律监督权、履行法律监督职能的新方式。要深刻认识在全面依法治国背景下,党和国家赋予检察机关的新使命、对检察工作的新要求,准确把握检察机关提起公益诉讼的内在规律。

　　第一,紧紧围绕中心、服务大局。检察机关提起公益诉讼事关依法行政和法治政府建设,事关公共利益保护,事关党和国家工作大局。各级检察机关要自觉把公益诉讼置于经济社会发展全局中谋划和推进,从更加有利于促进依法行政和法治政府建设、有利于保护国家利益和社会公共利益、有利于维护最广大人民根本利益出发,依法履行职责,确保取得良好效果。

　　第二,牢牢把握公益这个核心。“公益”是检察机关提起公益诉讼制度设计的出发点,也是制度运行的落脚点。公益与私益相对应,最突出的特点是权益归属主体的不特定性,并由此而衍生出影响范围广、存续时期长、保护难度大等特点。随着我国经济社会快速发展,环境资源、食品药品、国有财产等领域公益受损现象易发多发,有的严重影响人民群众生命健康权益,甚至对社会稳定和国家安全产生重大影响,全社会公益保护需求越来越强烈。各级检察机关要牢记作为公共利益代表的重大责任,全面理解、准确把握公益的内涵和外延,明确各个领域公益受损的主要表现形式。要把重点放在人民群众反映强烈的突出问题上,加强对严重侵害公益行为的监督。特别是在民事公益诉讼中,要严格把握法律政策界限,防止将私益通过公益诉讼的方式进行保护。

　　第三,始终坚持法律监督这个宪法定位。检察机关是国家的法律监督机关,这是检察机关在国家机构体系中的基本定位。法律监督是宪法赋予检察机关的基本职能。检察机关所行使的各项职权,归根结底都是法律监督职能的具体体现。修改后民事诉讼法、行政诉讼法赋予检察机关提起公益诉讼权力,从本质上讲,也是法律监督职能的重要组成部分,是检察监督新的重大发展。在提起公益诉讼工作中,既要遵循公益诉讼规律,又要遵循法律监督规律,实现两者有机结合。

　　第四,审慎行使权力,依法规范监督。检察机关提起公益诉讼政治性、政策性、法律性都很强,既要敢于监督、善于监督,又要依法监督、规范监督。尤其行政公益诉讼,实质上是司法权对行政权的制约,敏感而复杂,而且行政管理还具有自身特点和规律。检察机关既要加强监督制约,又必须保持相应理性、克制和谦抑。要严守检察权边界,严格在法定范围内依法履行职责,不能违背立法精神,不能自我扩权,不能越权解释,不能包打天下,确保检察监督在法治轨道上运行。要把规范司法行为贯穿公益诉讼工作始终,加强司法理念和素质养成,从一开始就注重抓好制度建设和制度执行,坚持精细司法、精细办案,真正让谨慎用权、规范司法成为一种思想自觉和行为习惯。

　　认真贯彻落实修改后民事诉讼法和行政诉讼法

　　全面开展检察机关提起公益诉讼工作

　　修改后民事诉讼法和行政诉讼法是检察机关提起公益诉讼的基本法律依据。各级检察机关要深入学习、准确掌握,切实有效履行法律赋予的职责。

　　第一,要准确把握法律确定的案件范围。按照修改后民事诉讼法和行政诉讼法规定,检察机关提起民事公益诉讼的案件范围是生态环境和资源保护、食品药品安全领域;提起行政公益诉讼的案件范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。要准确把握法定案件范围,坚持全面履职与突出重点相结合,既要结合本地实际突出办案重点,哪个领域问题突出就重点办理哪个领域的案件,特别是重点办理生态环境和食品药品安全领域的案件,同时又要探索积累多领域办案经验,最大限度保护受损公益。当前破坏生态环境问题易发多发,党中央高度重视,习近平总书记反复强调要像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境。检察机关通过提起公益诉讼,督促行政机关履行自然资源和生态环境监管职责,是通过法治手段保护生态环境的重要途径。要继续突出办理生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件,促进解决损害群众利益的突出环境问题。

　　第二,深入摸排案件线索。能否及时准确发现线索,直接决定受损公益能否得到有效保护,也直接决定检察机关提起公益诉讼程序能否启动。各级检察机关要认真学习借鉴试点地区工作经验,提高线索发现和筛选能力,重视收集相关材料、掌握相关情况。要坚持宽视野、多渠道,既注重从开展破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动中发现线索,也注重从群众来信来访、控告申诉中寻找线索,还要保持对社会舆论和新闻报道的高度关注,注意从社会热点问题中发现线索。要坚持检察工作“一盘棋”,健全内部信息共享、线索移送、案件协查、结果反馈等工作机制。要充分利用行政执法与行政检察衔接平台、行政执法与刑事司法衔接信息共享平台,拓宽线索来源渠道。

　　第三,严格执行诉前程序,充分发挥检察建议功能。诉前程序是检察机关提起公益诉讼制度的重要内容,也是检察机关保护公益的法定手段。通过诉前程序推动侵害公益问题的解决,是公益诉讼制度价值的重要体现。特别是在行政公益诉讼中,提起诉讼并不是制度设计的最终目的,根本目标还是督促行政机关依法履职。各级检察机关要从立法精神和制度设计本意出发,把诉前程序和提起诉讼两个阶段、两种方式放到同等重要的位置,尽量通过诉前程序,积极推动相关主体主动保护公益,推动行政机关主动履职纠错,形成严格执法和公正司法良性互动,共同促进公益损害问题及时有效解决。要做好检察建议与诉讼请求的衔接,规范检察建议制发程序和内容,增强针对性。要加强对检察建议落实情况的跟踪监督,对到期后仍不履职或者履职不到位的,及时研究采取后续措施。

　　第四,加大提起诉讼力度,增强公益保护实效。提起诉讼是检察机关提起公益诉讼制度的核心环节,也是法律赋予检察机关保护公益的刚性手段,是检察机关的法定职责。修改后民事诉讼法明确,在法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情况下,人民检察院可以向人民法院提起诉讼;修改后行政诉讼法规定,检察机关提出检察建议后,行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。这是一份沉甸甸的责任。各级检察机关要准确把握法定起诉条件,对经过诉前程序,有关行政机关到期没有切实整改、有关社会组织没有提起公益诉讼的案件,逐案深入分析,及时向人民法院提起诉讼。要突出办理人民群众反映强烈的案件,突出办理行政公益诉讼案件,增强公益保护的社会效果和法律效果。

　　紧紧依靠党的领导及人大监督、政府支持

　　主动加强与各方面沟通协调,汇聚公益保护合力

　　检察机关提起公益诉讼是一项系统性工作。一要积极争取各级党委领导和人大监督。从试点情况看,凡是党委重视支持的地方,试点工作就力度大、效果好。各级检察机关要切实增强主动性,加强请示报告,既要把党中央对公益诉讼工作的部署要求汇报到位,也要把本地贯彻落实中央要求及修改后“两法”的措施以及检察机关整体部署、本地突出问题和重大案件报告到位,紧紧依靠党委领导、人大监督推进公益诉讼工作。二要重视加强与行政机关的沟通协调。行政机关是保护国家利益和社会公共利益责任的主要承担者。检察机关提起行政公益诉讼,旨在督促行政机关依法正确履行职责,依法解决侵害公益的突出问题。检察机关与行政机关的目标是一致的,要在监督中体现支持,把监督融入支持之中。各级检察机关要主动加强与环境保护、食品药品监督管理、国土资源管理等行政机关的沟通,统一对公益诉讼的认识,在线索摸排、调查取证、法律政策理解与适用等方面加强配合,在信息共享、技术咨询等方面加强协作。三要建立与人民法院协调沟通机制。人民法院是我国公益司法保护的重要职能部门。各级检察机关尤其是非试点地区检察机关要主动加强与人民法院沟通,共同加强对案件管辖、调查手段、证据规则、移送和庭审程序等实务问题研究,推动完善公益诉讼相关制度机制。

　　全面开展检察机关提起公益诉讼工作,既为维护国家利益和社会公共利益提供了有力法治保障,也对检察队伍司法理念、素质能力提出了新的更高要求。各级检察机关要坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神,切实加强组织领导,充分履行法律赋予的职能,全面开展检察机关提起公益诉讼工作,不断完善中国特色社会主义公益诉讼制度,为加强对国家利益和社会公共利益的保护作出更大贡献,不辜负党和人民的重托!（文章原载于9月29日《学习时报》一版头条）

原文链接：http://www.nm.jcy.gov.cn/xwzx/gcdt/201709/t20170929_2074804.shtml
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